Complexities of policy design, institutional change, and multilevel governance

The first contribution in this issue deals with the complexities of influence, relationships, and demands in academic policy advisory systems. Migone et al. (2022) investigate the provision of academic advice in Canadian policy processes. Using a survey on policy-related activities of university researchers in business, engineering, health, and politics, the authors identify relationships and the reciprocal demand between academics and (non)governmental or private sector actors. Over 80% of respondents partnered at least once with extern stakeholders, mostly from private and nongovernmental institutions. The differentiation between academic disciplines shows that researchers in politics and health are more likely to give policy advice to public institutions and NGOs while academics in business and especially engineering conduct research mostly with and for private sector partners. Academic policy interaction was most frequent between the public sector and health academics, and the private sector and engineering experts. The survey results on these elite groups of so-called “super-users” and “hyper-experts” (May et al., 2016) indicate that the academics' field of study drives policy advice more than their rank.

Contributing to the research on policy formulation and policy adoption, the subsequent article investigates the autonomy of policy instrument attitudes (APIA). Policy instruments can be understood as “techniques of governance that are used to give effect to stated policy objectives” (Howlett, 2022, p. 3). Attitudes toward these “techniques of governance” are discussed as changing depending on related policy problems and objectives (“contingentists”) or as universal preferences for an instrument, relatively independent of the context (“instrumentalists”). The latter, as argued by Veselý (2021), suggests that pre-existing attitudes precede and therefore highly influence the decision for policy instruments. To empirically test this argument, Nekola et al. (2022) conducted a cross-sectional survey of students at Czech universities who were asked to assess the suitability of multiple policy instruments to solve problems in five policy domains. In general, information instruments were evaluated as more suitable than finance or regulation instruments across policy domains. However, the individual-level aggregation of policy instrument attitudes showed that most students change their preference depending on the respective policy problem and domain, therefore challenging the APIA concept.

Neef et al. (2022) transfer the discussion on policy design to the institutional level and contribute to this issue with an investigation of institutional design strategies and their influence on institutional change. The authors build on Ostrom's Institutional Analysis and Development framework (Ostrom, 1990; Schlager & Cox, 2017) and Teisman's rounds model (2002) to identify how actors use institutional design strategies through a perspective on institutional directions, changing rules, and decision-making rounds. Including research stays, interviews, and document analyses, Neef et al. conducted an in-depth comparative study of two Dutch infrastructure administrations and the institutional design strategies they used to achieve institutional change for collective action. The analysis showed that specific configurations of strategies, mimicking behavior, and nonintentional microlevel strategies (puzzling, powering, framing) can progress the institutional change process. The argued interrelated nature of microlevel and mesolevel institutional design strategies further highlights the complexity of driving institutional change in interactive, multifactor decision-making processes.

Complementing the previous studies in national settings, the following articles extend the scope of complexities in policy-making to multilevel governance. Cunico et al. (2022) add to the understanding of these complexities with an analysis of decision-making mechanisms in European Union (EU) cohesion policy and their relation to implementation problems in Italian regions. The authors apply a system dynamics approach to investigate reasons for repeatedly low regional absorption rates of EU structural funds. To sanction authorities for their incapability to spend given resources, the EU implemented a policy that reduces future financial contributions. In their in-depth comparative study, Cunico and colleagues show that this financial deadline mechanism might have caused unintended negative effects on low-performing regions like Calabria, as they had to focus on solving consequences (low absorption rate) instead of the underlying problems (low administrative capacity). The article concludes with propositions for policy interventions to reconsider the traps of EU cohesion policy decision making.

In the subsequent article, Dias et al. (2022) continue the discussion on EU cohesion policy and embed it in a broader picture of conceptual shortcomings and implications of shifting modes of governance in the EU context. The authors propose an understanding that addresses the 2021–2027 EU cohesion policy framework (“Europeanization” of public policies) as well as the EU Territorial Agenda 2030 (paradigm shift from “space” to “territory”). In doing so, Dias et al. elaborate on the theoretical foundations and academic as well as political developments of public, multilevel, and territorial governance in the EU. They discuss the changing power position of the nation-state as the former “sole protagonist of public policy and service” due to globalization, growing networks, and shifting hierarchies of governance levels. They further outline gaps in the currently dominating EU concept of multilevel governance and emphasize the dynamic, constantly changing nature of governance and state models.

Pascal D. König (2022) closes this year's final issue of EPA with an analysis of the EU's digital policy developments since the 2010 Digital Agenda. Combining policy analysis with institutional economics, he adopts the resource regime perspective (Blake et al., 2020; Young, 1982) and illustrates how the EU's interrelated digital policies combine into a comprehensive, overarching data governance regime. Analyzing media and policy documents, König highlights to which extent the EU's digital strategies since 2010 have been mutually complementing each other over different policy areas and have been directed toward a common approach to manage the extraction and use of vertical and horizontal data flows. The paper identifies several elements which served as building blocks for the coherent data governance regime, with particular emphasis on the importance of the development of a regulatory environment that structures the relations and interactions between involved stakeholders. The paper suggests that the interrelation of EU's digital policies and thereby the creation of an EU data governance regime ultimately creates a priority position for EU businesses and reduces the competitive advantages of non-EU industries.

The authors declare that there is no conflict of interest.

又一年即将过去，这一年再次强调了我们生活在一个相互关联且复杂的世界。全球化、技术、社会和政治网络、国际条约、以及跨边界环境、健康与安全问题只是其中的几个例子。这不仅使个人决策和社会决策复杂化，而且对区域、国家和多层次的决策提出了具体挑战。我们很高兴介绍今年最后一期《欧洲政策分析》（EPA），本期收录了六篇文章，聚焦于与政策设计和实施、制度变革以及欧盟治理相关的复杂性。

本期的第一篇文章研究了影响力、关系和需求在学术政策咨询系统中的复杂性。Migone et al. (2022) 调查了加拿大政策过程中学术建议的提供情况。通过对商业、工程、健康和政治学科的大学研究人员的政策相关活动进行调查，作者识别了学者与（非）政府或私营部门行动者之间的关系和相互需求。超过80%的受访者至少与外部利益攸关方（主要来自私营和非政府机构）合作过一次。学科之间的差异表明，政治和卫生领域的研究人员更有可能向公共机构和非政府组织提供政策建议，而商业领域的学者，尤其是工程领域的学者主要与私营部门合作伙伴开展研究。公共部门和卫生学者之间的学术政策互动、以及私营部门和工程专家之间的学术政策互动最为频繁。对这些所谓的“超级用户”和“超级专家”（hyper-experts）（May et al., 2016）精英群体的调查结果表明，学者的研究领域比其职位更能推动政策建议。

第二篇文章对政策制定和政策采纳的研究作贡献，研究了政策工具态度（APIA）的自主性。政策工具可被理解为“用于实现既定政策目标的治理技术”（Howlett, 2022, p. 3）。对待这些“治理技术”的态度被认为会根据相关的政策问题和目标而变化（“条件主义者”），或者作为相对独立于情境的普遍工具偏好（“工具主义者”）。正如 Veselý（2021）所论证的那样，工具主义者暗示，预先存在的态度先于政策工具决策，并因此高度影响后者。为了实证检验这一论点，Nekola et al. (2022) 对捷克大学的学生进行了一项横断面调查，受访者被要求评估多种政策工具在“解决五个政策领域中的问题”方面的适用性。整体上，信息工具被评估为比金融工具或监管工具更适合跨政策领域。不过，个人层面的总体政策工具态度表明，大多数学生会根据相应的政策问题和领域改变其偏好，这因此对 APIA 概念提出了挑战。

Neef et al. (2022) 将关于政策设计的讨论转移到制度层面，并通过调查制度设计策略及其对制度变革的影响，为本期内容作贡献。基于奥斯特罗姆提出的制度分析与发展（IAD）框架（Ostrom，1990；Schlager & Cox，2017）和Teisman提出的轮次模型（2002），作者透过制度方向、不断变化的规则以及决策轮次的视角，识别了行动者如何使用制度设计策略。通过研究拜访（research stays）、访谈与文献分析，Neef等人对两个荷兰基础设施管理部门及其用于实现集体行动制度变革的制度设计策略进行了深度比较研究。分析表明，特定的策略配置、模仿行为以及无意的微观层面策略（分析问题、动员、建构）能推进制度变革过程。微观和中观层面的制度设计策略的相互关联性进一步强调了“在具备互动性、涉及多行动者的决策过程中推动制度变革”一事的复杂性。

以下文章将决策中的复杂性范围扩展到多层治理，补充了国家背景下的以往研究。Cunico et al. (2022) 通过分析欧盟（EU）凝聚力政策中的决策机制及其与意大利地区的决策实施问题的关系，进而促进了对这些复杂性的理解。作者应用系统动态（SD）方法，调查了地区对欧盟结构性基金的低吸收率一事反复出现的原因。为了制裁无法使用特定资源的当局，欧盟实施了一项减少未来财政捐助的政策。通过深度比较研究，Cunico及其同事表明，这种财务期限机制可能对卡拉布里亚等低绩效地区造成了意想不到的负面影响，因为这些地区不得不聚焦于解决后果（低吸收率）而不是潜在问题（行政能力低下）。文章最后提出了政策干预建议，用于重新考量欧盟凝聚力政策决策的陷阱。

下一篇文章中，Dias et al. (2022) 继续探讨欧盟凝聚力政策，并将其置于更广的情境中，即概念缺陷和欧盟情境下治理模式转变的影响。作者提出了对2021-2027年欧盟凝聚力政策框架（公共政策的“欧洲化”）和2030年欧盟领土议程（从“空间”到“领土”的范式转变）的理解。为此，Dias等人详述了欧盟公共治理、多层治理和领土治理的理论基础、学术发展以及政治发展。作者探讨了民族国家作为前“公共政策和服务的唯一主角” 所出现的权力地位变化，这种变化归因于全球化、不断增长的网络、以及不断变化的治理层级。作者进一步概述了当前占主导地位的欧盟多层治理概念的不足，并强调了治理和国家模式的动态及其不断变化的性质。

今年最后一期EPA以Pascal D. König（2022）的文章结尾。他分析了自2010年数字议程以来的欧盟数字政策发展。通过结合政策分析与制度经济学，他采用资源制度视角（Young, 1982; Blake et al., 2020），并阐述了欧盟相互关联的数字政策如何结合成一个全面的、总体的数据治理制度。通过分析媒体和政策文件，König强调了自2010年以来欧盟的数字战略在多大程度上在不同的政策领域相互补充，并被用于一项通用方法，以期管理垂直和水平数据流的提取和使用。文章识别了一致数据治理制度的几个要素，特别强调了发展监管环境的重要性，该监管环境能构建相关利益攸关方之间的关系和互动。文章表明，欧盟数字政策的相互关系以及由此建立的欧盟数据治理制度最终为欧盟企业创造了优先地位，并降低了非欧盟产业的竞争优势。

我们谨代表EPA编辑团队，向今年慷慨支持该杂志的所有人表示感谢。非常感谢我们的作者、审稿人、编委会成员以及所有支持者和读者。我们祝您假日季快乐，新的一年有一个美好的开始。我们期待在 2023 年 2 月继续出版下一期 EPA。再见！

Casi ha pasado otro año, destacando una vez más el mundo interconectado y complejo en el que vivimos. La globalización, la tecnología, las redes sociales y políticas, los tratados internacionales, así como los problemas ambientales, de salud y de seguridad transfronterizos son solo algunos ejemplos. Esto no solo complica las decisiones individuales y sociales, sino que también plantea desafíos específicos para la formulación de políticas regionales, nacionales y multinivel. Nos complace presentar el último número de este año de European Policy Analysis (EPA) que comprende seis contribuciones sobre las complejidades que acompañan al diseño y la implementación de políticas, el cambio institucional y la gobernanza en la Unión Europea.

La primera contribución de este número trata sobre las complejidades de la influencia, las relaciones y las demandas en los sistemas de asesoramiento sobre políticas académicas. Migone et al. (2022) investigan la provisión de asesoramiento académico en los procesos de políticas canadienses. Usando una encuesta sobre actividades relacionadas con políticas de investigadores universitarios en negocios, ingeniería, salud y política, los autores identifican las relaciones y la demanda recíproca entre académicos y actores (no) gubernamentales o del sector privado. Más del 80 por ciento de los encuestados se asoció al menos una vez con partes interesadas externas, en su mayoría de instituciones privadas y no gubernamentales. La diferenciación entre disciplinas académicas muestra que es más probable que los investigadores en política y salud brinden asesoramiento sobre políticas a instituciones públicas y ONG, mientras que los académicos en negocios y especialmente en ingeniería realizan investigaciones principalmente con y para socios del sector privado. La interacción de política académica fue más frecuente entre el sector público y los académicos de la salud, y el sector privado y los expertos en ingeniería. Los resultados de la encuesta sobre estos grupos de élite de los llamados "superusuarios" e "hiperexpertos" (May et al., 2016) indican que el campo de estudio de los académicos impulsa el asesoramiento sobre políticas más que su rango.

Contribuyendo a la investigación sobre formulación y adopción de políticas, el siguiente artículo investiga la autonomía de las actitudes hacia los instrumentos de política (APIA). Los instrumentos de política pueden entenderse como “técnicas de gobernanza que se utilizan para hacer efectivos los objetivos de política establecidos” (Howlett, 2022; p. 3). Las actitudes hacia estas “técnicas de gobernanza” se discuten como cambiantes dependiendo de los problemas y objetivos políticos relacionados (“contingentes”) o como preferencias universales por un instrumento, relativamente independientes del contexto (“instrumentalistas”). Este último, como argumenta Veselý (2021), sugiere que las actitudes preexistentes preceden y, por lo tanto, influyen en gran medida en la decisión de los instrumentos de política. Para probar empíricamente este argumento, Nekola et al. (2022) realizaron una encuesta transversal de estudiantes de universidades checas a quienes se les pidió que evaluaran la idoneidad de múltiples instrumentos de política para resolver problemas en cinco dominios de política. En general, los instrumentos de información se evaluaron como más adecuados que los instrumentos financieros o de regulación en todos los dominios de política. Sin embargo, la agregación a nivel individual de las actitudes hacia los instrumentos de política mostró que la mayoría de los estudiantes cambian sus preferencias según el problema y el dominio de la política respectiva, lo que desafía el concepto APIA.

Neef et al. (2022) trasladan la discusión sobre el diseño de políticas al nivel institucional y contribuyen a este tema con una investigación de las estrategias de diseño institucional y su influencia en el cambio institucional. Los autores se basan en el marco de Análisis y Desarrollo Institucional (IAD) de Ostrom (Ostrom, 1990; Schlager & Cox, 2017) y el modelo de rondas de Teisman (2002) para identificar cómo los actores usan estrategias de diseño institucional a través de una perspectiva sobre direcciones institucionales, reglas cambiantes y rondas de toma de decisiones. Incluyendo estancias de investigación, entrevistas y análisis de documentos, Neef et al. realizó un estudio comparativo en profundidad de dos administraciones de infraestructura holandesas y las estrategias de diseño institucional que utilizaron para lograr un cambio institucional para la acción colectiva. El análisis mostró que las configuraciones específicas de estrategias, la imitación del comportamiento y las estrategias no intencionales a nivel micro (desconcertar, potenciar, enmarcar) pueden avanzar en el proceso de cambio institucional. La naturaleza interrelacionada argumentada de las estrategias de diseño institucional de micronivel y mesonivel destaca aún más la complejidad de impulsar el cambio institucional en procesos interactivos de toma de decisiones de múltiples actores.

Complementando los estudios previos en entornos nacionales, los siguientes artículos amplían el alcance de las complejidades en la formulación de políticas a la gobernanza multinivel. Cunico et al. (2022) se suman a la comprensión de estas complejidades con un análisis de los mecanismos de toma de decisiones en la política de cohesión de la Unión Europea (UE) y su relación con los problemas de implementación en las regiones italianas. Los autores aplican un enfoque de dinámica de sistemas (SD) para investigar las razones de las tasas de absorción regional repetidamente bajas de los fondos estructurales de la UE. Para sancionar a las autoridades por su incapacidad para gastar determinados recursos, la UE implementó una política que reduce las futuras contribuciones financieras. En su estudio comparativo en profundidad, Cunico y sus colegas muestran que este mecanismo de plazo financiero podría haber causado efectos negativos no deseados en regiones de bajo rendimiento como Calabria, ya que tenían que centrarse en resolver las consecuencias (baja tasa de absorción) en lugar de los problemas subyacentes (baja capacidad administrativa). El artículo concluye con propuestas de intervenciones políticas para reconsiderar las trampas de la toma de decisiones de la política de cohesión de la UE.

En el artículo siguiente, Dias et al. (2022) continúan la discusión sobre la política de cohesión de la UE y la integran en una imagen más amplia de las deficiencias conceptuales y las implicaciones de los modos cambiantes de gobernanza en el contexto de la UE. Los autores proponen un entendimiento que aborda el marco de la política de cohesión de la UE 2021-2027 ("europeización" de las políticas públicas), así como la Agenda Territorial de la UE 2030 (cambio de paradigma de "espacio" a "territorio"). Al hacerlo, Dias et al. profundizar en los fundamentos teóricos y los desarrollos académicos y políticos de la gobernanza pública, multinivel y territorial en la Unión Europea. Discuten la posición de poder cambiante del estado nación como el antiguo “protagonista único de la política pública y el servicio” debido a la globalización, las redes crecientes y las jerarquías cambiantes de los niveles de gobierno. Además, describen las lagunas del concepto de gobernanza multinivel que domina actualmente en la UE y enfatizan la naturaleza dinámica y en constante cambio de los modelos de gobernanza y estado.

Pascal D. König (2022) cierra el último número de la EPA de este año con un análisis de la evolución de la política digital de la Unión Europea desde la Agenda Digital de 2010. Al combinar el análisis de políticas con la economía institucional, adopta la perspectiva del régimen de recursos (Blake et al., 2020; Young, 1982) e ilustra cómo las políticas digitales interrelacionadas de la UE se combinan en un régimen de gobernanza de datos integral y global. Al analizar documentos de políticas y medios, König destaca hasta qué punto las estrategias digitales de la UE desde 2010 se han complementado mutuamente en diferentes áreas de políticas y se han dirigido hacia un enfoque común para gestionar la extracción y el uso de flujos de datos verticales y horizontales. El documento identifica varios elementos que sirvieron como bloques de construcción para el régimen coherente de gobernanza de datos, con especial énfasis en la importancia del desarrollo de un entorno regulatorio que estructura las relaciones e interacciones entre las partes interesadas involucradas. El documento sugiere que la interrelación de las políticas digitales de la UE y, por lo tanto, la creación de un régimen de gobernanza de datos de la UE, en última instancia, crea una posición prioritaria para las empresas de la UE y reduce las ventajas competitivas de las industrias fuera de la UE.

En nombre del equipo editorial de la EPA, nos gustaría expresar nuestro agradecimiento a todos los que han apoyado tan generosamente la revista este año. Un agradecimiento muy cálido a nuestros autores, revisores, miembros del consejo editorial y todos los seguidores y lectores más allá. Les deseamos unas felices fiestas y un gran comienzo de año nuevo. Esperamos continuar con el próximo número de la EPA en febrero de 2023. ¡Hasta la próxima!