북한 대외 채무의 쟁점과 과제: 국제 규범과 해외 사례를 중심으로 (Issues and Tasks Regarding External Debt of the DPRK: Centering around International Rules and Cases Abroad)

Korean Abstract: 북한은 세계 각국에 채무를 가지고 있지만 1984년 모라토리엄 선언 이후 이렇다 할 입장을 보이지 않았다. 채무 이자 누적으로 그 규모는 지속적으로 증가하는 추세에 있다. 2012년에는 러시아가 북한의 구소련에 대한 대규모 채무를 개발 재원 전환 방식(Debt for Development)으로 탕감해 줌에 따라 북한의 대외 채무 문제에 대한 관심이 커졌다. 2018~19년 북미 관계가 급속도로 진전된 경험에 비추어 봤을 때, 북한이 개혁개방의 의지를 피력하고, 북·미 관계가 전환점을 맞이하는 경우 북한의 대외 채무에 대한 논의 역시 급속도로 진전을 보일 가능성이 있다. 이러한 측면에서 보았을 때, 북한의 대외 채무 문제는 2021년 한반도의 당면 과제는 아니지만 한국이 중장기적으로 결국 직면하게 될 주요한 경제·외교적 사안이다. 따라서 이 연구는 북한의 대외 채무 문제 현황을 파악하고, 대외 채무 관련 국제 규범과 해외 사례를 검토함으로써 한반도 상황 변화에 따른 다양한 시나리오하에서 북한의 대외 채무 문제 해결을 위한 정책 과제와 방향성을 제시하고자 하였다. 이 연구는 북한 대외 채무 문제 현황과 관련 국제 규범, 해외 사례, 그리고 해소 방안 및 정책 대안을 새로운 관점에서 검토·모색하고 관련 내용을 종합적으로 제시한다는 점에서 선행 연구와 차별점이 있다. 먼저, ① 북한의 대외 채무 규모 파악하고 ② 채무 해소에 관한 국제 규범을 살펴본 후 ③ 통일과 경제통합(남북한 공존)의 시나리오에 따른 북한 대외 채무 해결 방향 ④ 향후 북한의 체제전환과 남북한 경제통합 과정에서의 정책 과제 등을 체계적으로 정리하여 제시하였다. 2010년대 후반까지 북한 대외 채무에 관한 연구들은 대부분 통일과 국가 승계의 관점에서 이루어졌기 때문에 이 연구는 국가 승계를 다루기는 하지만, 국가 공존의 상황에서 야기되는 이슈에 초점을 맞추어 진행하였다. 각 장별 구체적인 내용은 다음과 같다. 먼저 제2장에서는 북한 대외 채무 현황과 통계를 살펴보았다. 그동안 산발적으로 제시되어 온 북한의 대외 채무 규모를 다양한 통계 출처와 유형, 국가별로 정리하여 제시하였다. 제3장에서는 공적 채무와 상업 채무를 관장하는 국제 규범(파리클럽, 런던클럽)과 국가 승계에 대한 국제 법제를 살펴보았다. 제4장에서는 사례 연구를 진행하였다. 기존 연구들과 달리 사례 연구 대상 국가들을 ① 체제전환국(베트남, 미얀마) ② 국가 통합(독일, 예멘) ③ 중국으로 유형화하여 살펴보았다. 그중에서도 대북 채권을 가장 많이 보유한 동시에 최근 저소득·개발도상국의 최대 채권자로 부상한 중국의 사례를 ‘채권국가’의 관점에서 살펴본 점이 이 연구의 차별성이다. 마지막으로 제5장에서는 통일 혹은 남북한 공존 등과 같이 시나리오별 북한 대외 채무 문제 해결 방향과 이를 위한 정책 과제를 제시하였다. 연구를 종합하면, 북한 대외 채무 문제는 남북 관계의 변화 방향, 비핵화 논의의 진전과 북한의 국제금융기구 가입 여부, 대중국 채무 해소 방법에 따라 해결 방법이 달라질 수 있음을 확인하였다. 먼저 북한이 체제전환을 선언하고 자발적으로 대외 채무 해소를 시도하는 경우 대외 채무 문제 해결을 위해서는 북·미 관계 정상화와 북한의 IMF 가입이 선결되어야 한다. 파리클럽과 런던클럽을 통한 다자간 채무 조정 혜택을 받기 위해서는 IMF가 요구하는 개혁 프로그램 이행이 필수적이기 때문이다. 이때 북한이 IMF에 가입하기 위해서는 적성국가의 국제금융기구 가입을 제한하는 미국의 제재가 해제되어야 한다. 이를 위해서는 북한의 적극적인 개혁 의지와 실질적 이행이 수반되어야 한다. 둘째, 급변사태로 인해 남북 통일이 이루어지는 경우 국제 규범과 관례에 따라 북한이 보유하고 있는 채권, 채무가 한국에 승계될 것으로 전망된다. 다만 그 규모와 처리 방식은 통일한국의 주변국 외교 전략에 따라 결정될 것이다. 북한의 대중국 채무는 대외 채무 해소 과정뿐만 아니라, 개혁개방 이후 재원 조달에 있어서도 주요한 영향을 미치는 요인임을 확인하였다. 최근 중국이 개발도상국에 대한 채권을 처리하는 방식으로 미루어 보았을 때, 북·미 관계 정상화 과정에서 북·중 간의 채권·채무 관계가 어느 시점에, 또 어떻게 해결되느냐에 따라 그 영향이 달라질 것으로 보인다. 이때 북·중 양자 협상을 통해 중국의 채무 조정 혹은 대북 신규 차관이 북한의 경제 상황을 현격하게 개선하는 경우 북한의 대중국 채무는 북한의 국제사회 편입을 저해하는 요소가 될 것으로 판단된다. 본 연구의 결과는 향후 남북 관계가 개선되고, 북핵 문제가 진전을 보이는 등 북한이 대외 관계 정상화를 통해 정상 국가화를 추진하는 상황에 대비하여 우리 정부가 대북 정책을 수립하는 데에 주요한 기초자료를 제공할 수 있을 것으로 사료된다. English Abstract: The Democratic People’s Republic of Korea (hereinafter DPRK) holds external debt against the rest of the world yet has not made its position clear on how to repay this after declaring moratorium in 1984. The magnitude of the debt subject for repayment is increasing annually as the interest for arrears has accumulated. The issues regarding approaches that the DPRK would take in regards to repayment of its debt were raised when Russia relieved it from its duties for repayment of external debt against the former Soviet Union in 2012. In light of the situation in 2018 and 2019, when rapprochement between the DPRK and the United States was burgeoning, once the former shows its willingness to open its economy and to enter the phase of reformation, it is reasonable to believe that the discussion on how to resolve the mounting external debt of DPRK would be expedited when US-DPRK relations enter this new phase. Against this background, the external debt of DPRK will likely be one of the primary diplomatic and economic matters facing the Republic of Korea in the longer perspective, albeit not an imminent issue to be taken care of. Therefore, this study examines the current state of external debt incurred by the DPRK and international norms on how to manage this, as well as cases abroad to identify the tasks at hand for the Republic of Korea’s government to respond to various scenarios on changes in circumstances on the Korean Peninsula. More specifically, it analyzes international standards, cases in other countries, and policy measures to consider when resolving the DPRK external debt issue, separating itself from previous ones in the following four features. First, it covers the estimates of the magnitude of the external debt that the DPRK holds. Second, it delves into international rules on resolving debt. Third, it suggests means to relieve the external debt of DPRK under two different scenarios, one of which is when both Koreas are united, and the other where the two economies are integrated but not the countries themselves. And last but not least, it offers a systematic overview on tasks for both Koreas’ administrations once the DPRK initiates transition to a market economy and the process of economic integration of the two Koreas. Most of the related literature prior to 2020 covered the measures to relieve external debt of the North Korea postulating a situation where the two Koreas are united. In this study, however, a scenario where the two Koreas are united is briefly reviewed, with the primary focus placed on the premise of the two Koreas coexisting with economic cooperation in progress. The details of each chapter are as follows. First, Chapter 2 reviews all the statistics on the external debt of the DPRK. There are various sources of estimates on how much external debt the DPRK holds against its counterparts, showing different ranges and figures depending upon the source. This study aggregated statistics open to the public based upon the counterparts, sources and types of external debt. Chapter 3 covers the international rules that manage the relief/cancellation of public and private debt as well as the international laws on state succession. Chapter 4 examines cases abroad, categorizing the countries into three subgroups: ① countries in transition (Vietnam, Myanmar), ② united countries (Germany, Yemen), and ③ China. The case of China is extremely intriguing as it holds the largest claims against the DPRK and has become one of the biggest creditors for low-income and developing countries recently. This study, unlike the previous literature, takes China into account as one of the biggest creditors of the DPRK, a key variable to consider in the future. The final chapter, Chapter 5, discusses potential measures to relieve/cancel the DPRK’s external debt under two different scenarios for two Koreas’ geopolitical situation. It concludes with the policy tasks for the administration of the Republic of Korea, bearing in mind two different scenarios of geopolitical circumstances surrounding the Korean Peninsula. This study confirms that the DPRK external debt can vary depending on the inter-Korean relationship, negotiations of denuclearization, its gaining membership at international financial institutions, and measures to relieve/cancel debt against China. First, if the DPRK finds itself in the transition process and tries to relieve the debt on its own, restoration of the US-DPRK relationship and joining the IMF will be prerequisites. This is because in order for the external debt to be rescheduled via the Paris or London Club, it is a must to go through programs imposed by the IMF. In order to do so, the US needs to lift its sanctions specifically prohibiting the DPRK from joining the international financial institutions, and the DPRK must be able to show its willingness to transform its country. Second, it is predicted that if the two Koreas are united under an extreme emergency, then it is most likely the Republic of Korea would succeed the external debt of the DPRK, in accordance with international rules and practices. However, the magnitude of the debt that the administration would take on and measures on how to deal with them would hinge upon the Republic of Korea’s tactics towards its neighboring countries. This study substantiates that the DPRK’s external debt against China will be a major factor that would affect not only the process of relieving this debt but also on procurement of potential financial sources after it opens its economy. In light of recent examples of how China handled its claims against developing countries, it would be imperative to determine when to resolve the bilateral debt between China and DPRK within the process of restoration of the US-DPRK relationship. At that point, bilateral talks between the DPRK and China, which potentially would improve economic circumstances within DPRK thanks to a supply of new funds or drastic debt cancellation from China, would challenge the DPRK’s attempt to reinstate its status as a normal nation. It is believed that the outcomes of this study will be able to provide insights to the government of the Republic of Korea when there is significant progress in denuclearization of the DPRK and an attempt to normalize its relations with the rest of the world.