Facing the Coronavirus Pandemic in the Canadian Federation

English Abstract: Canada’s federal structure has undeniably impacted the management of the Covid-19 pandemic. Innumerable policy areas, implicating both federal and provincial/territorial actors, are engaged in a pandemic response. Despite a formally dualist constitutional structure, grey zones – where jurisdictions overlap – exist. Effective public health responses require actors to sort out “who does what” and coordinate their actions. This paper examines federal dynamics in the first six months of the Covid-19 pandemic, encompassing the initial outbreak in March 2020 and first wave, the summer months’ partial lull and the start of the second wave in the fall of 2020. Focusing primarily on health and public safety (including emergency power), it describes the constitutional and legislative frameworks shaping each order of government’s actions, as well as the existing institutional intergovernmental frameworks. The article surveys the response measures taken at the federal and provincial levels and analyzes intergovernmental relations during this initial period. It also examines what measures were not taken – notably the invocation of the federal emergency power. The federal narrative of Canada’s initial pandemic response is one of parallel action by various orders of government, in line with the dualist nature of the federation. Both the provinces and the center remain strong actors. Surprisingly, there have hardly been any jurisdictional turf battles. Still, initial convergences in public health measures have given way to greater variations as provinces re-opened in the summer of 2020. With infection rates and deaths differing radically across the country, relations between provinces have been strengthened and, in some cases, tested. Unlike some federations, which saw either centralisation (temporary or not) or the creation of new multilateral bodies often under federal leadership, intergovernmental relations have been real, particularly at the operational level, but muted. Consultations occurred via a number of both already established and more ad hoc intergovernmental channels, often with quiet and largely behind-the-scenes cooperation. New regional blocks have also emerged, to improve public health measures but also to maximize bargaining power and political pressure on the federal government. Generally, intergovernmental relations remain widespread, executive-led, and relatively effective. But opaque as ever. French Abstract: La structure fédérale du Canada a un impact indéniable sur la gestion de la pandémie de Covid-19. D’innombrables sphères de politiques publiques sont mobilisées dans la lutte contre la pandémie. Elles relèvent tant des autorités fédérales que des provinces et territoires. Malgré une structure constitutionnelle formellement dualiste, des zones grises, où les compétences se chevauchent, existent. Des réponses efficaces en termes de santé publique exigent que les acteurs clarifient « qui fait quoi » et coordonnent leurs actions. Ce texte examine les dynamiques fédérales des six premiers mois de la pandémie de Covid-19, couvrant le déclenchement de l’épidémie en mars 2020 et la première vague, l’accalmie partielle des mois d’été et le début de la deuxième vague à l’automne 2020. S’intéressant principalement aux domaines de la santé et de la sécurité publique (y compris les mesures d’urgence), il décrit les cadres constitutionnel et législatif structurant les actions de chacun des ordres de gouvernement ainsi que les arrangements intergouvernementaux mis en place avant et pendant la pandémie. L’article survole les mesures adoptées aux niveaux provincial et fédéral et analyse la teneur des relations intergouvernementales dans cette période initiale. Il examine aussi quelles mesures n’ont pas été prises – notablement l’invocation des mesures d’urgence par l’ordre fédéral. Le récit qui émerge met en exergue les actions parallèles prises par divers ordres de gouvernement, conformément à la nature dualiste de la fédération. Tant les provinces que le centre demeurent des acteurs forts. Fait surprenant, la période n’a été marquée par aucun conflit de compétences significatif. Cela étant, la convergence initiale entre les mesures de santé publique a cédé le pas à de plus grandes variations lors du « décloisonnement » des provinces à l’été 2020. Avec des taux d’infection et de mortalité variant radicalement à travers le pays, les relations entre provinces ont été à la fois renforcées et, dans certains cas, mises à l’épreuve. Contrairement à d’autres fédérations, qui ont vécu une centralisation (temporaire ou non) ou la création de nouveaux organes multilatéraux souvent sous la direction du fédéral, les relations intergouvernementales se sont manifestées, particulièrement au niveau opérationnel, mais de manière discrète. Des consultations ont eu lieu via des canaux préexistants ou plus ad hoc. Des formes de coopération ont émergé mais souvent de manière fort peu transparente. De nouveaux blocs régionaux sont apparus, pour améliorer les mesures de santé publique, mais aussi pour maximiser le pouvoir de négociation et la pression politique sur le gouvernement fédéral. De manière générale, les relations intergouvernementales sont répandues, dominées par les pouvoirs exécutifs et relativement efficaces. Mais toujours aussi opaques.