Three years of COVID-19 pandemic: Coping with crisis governance in the long term

Abstract

This special issue of European Policy Analysis on COVID-19 policies follows two previous ones addressing that topic. The first one was published in the fall 2020 to examine the initial reactions of governments to the shock of the crisis (Colfer, 2020), and the second one in fall 2022, to analyze how governance processes had evolved with the prolongation of the crisis (Malandrino & Mavrot, 2022). This spring 2023 marks the 3rd year of the pandemic, which gives us even more hindsight to assess the questions raised by one of the most challenging public health events faced by nations worldwide in the recent past. This new special issues hence gathers contributions that address key transversal issues related to pandemic management: how to integrate scientific evidence into crisis management, and whether the inclusion of evidence even guarantees good outcomes. Is there a national administrative style that can help explain the output performance of crisis management? What does policy learning look like when the policy cycle happens within a reduced timeframe and under high political pressure? How legitimate are the policy instruments implemented during the pandemic in the public's eyes? The questions raised in this special issue are key not only to studying the crash test the pandemic has represented for governments and democracies but also to drawing lessons for future crises that wait around the corner. These crises will no doubt share some common characteristic with the COVID-19 pandemic: the need for arbitration between various policy requirements (e.g., somatic and psychological health needs, public health and the economy), the challenge of adopting sustainable governance principles in the general context of political short-termism, finding a balance between decisive public action and the requirement of democratic processes, the integration of scientific evidence into policy-making processes and the necessity of fighting against skepticism (e.g., corona-skepticism, climate-skepticism).

At a time of returning to normalcy with the relative mitigation of the epidemics and the ending of emergency regimes in most parts of the world, two questions arise: what did the COVID-19 crisis say about political systems from a governance perspective, and how did the crisis add to our reflections from a political science perspective? Regarding the first aspect, the crisis shed light on the possibilities of over and under reactions, as well as on the importance of the level of trust in the government to navigate the pandemic in ways acceptable to citizens (Capano et al., 2020). The temporal development of the event also showed effects of policy convergence in the first phase because of the exceptional character of the situation, followed by a diversification in governance paths related to the ways policy feedback affected the political calculus in each country (Sayers et al., 2022). A fundamental tension strongly arose between the need to use scientific evidence to govern this high-uncertainty crisis during which large volumes of data were closely monitored and the necessity to avoid accusations of technocratizing the policy-making process (Kuhlmann et al., 2022). In this regard, populist governance in the pandemic has especially attracted scholarly attention given the consequences of the antiscientific attitude of populist governments in the face of a public health emergency (Bayerlein et al., 2021). More generally, the way features of political systems account for the pandemic management style has also been assessed. Parliamentary systems are less likely to trigger a strong personalization of politics than presidential ones, which can be an asset given the importance of cohesion and nonpolarization for successful crisis management (Lecours et al., 2021). Federal systems have been found to encounter specific challenges: vertical and horizontal coordination (Schnabel & Hegele, 2012) and the need to find a balance between federal solutions and local preferences (Bandelow et al., 2021). However, centralized systems also face distinctive challenges with the concentration of political blame toward the central government (op. cit). In addition, the crisis has been a reminder that as exceptional as the event has been framed, pre-existing policies and power relationships have also contributed to the problem at hand (Bergeron et al., 2020). Last but not least, the crisis has shown that we are still ill-equipped to tackle social inequalities in health, defined as avoidable disparities based on a socially constructed repartition of health resources (Aïach & Fassin, 2004).

As to the consequences of the pandemic on research, we could argue that it vivified studies on key issues such as democratic legitimacy and social cohesion. The crisis has allowed the testing and refinement of analytical instruments and concepts, as this event disrupted governance routines. To cite only a few examples, the COVID-19 crisis as a global event lends itself well to the comparative study of policy learning and lesson drawing (Zaki & Wayenberg, 2021). Given the need to deploy effective policy mixes in a situation of epistemic uncertainty, policy design and instrument perspective has been a fruitful analytical lens to assess the needs and outcomes of crisis governance (Dunlop et al., 2020). A policy network approach examined how, by providing regularized patterns of interactions (Jenkins-Smith et al., 2018), networks contributed to structuring the political reaction to the crisis (Weible et al., 2020). From a policy narrative framework point of view, the COVID-19 pandemic, with its novel policy measures, has been an occasion to analyze how accurate, recognizable, and actionable narratives play a role in shaping and implementing policy answers (Mintrom & O'Connor, 2020). From a multiple streams perspective, the pandemic gave the opportunity to observe how the streams of problem, policies and politics combined to open specific windows of opportunities to address questions related to public health (Amri & Logan, 2021), and, more generally, sustainability. The list could be longer, but altogether, the crisis has provided the opportunity to study the entry into emergency times, the prolongation of a crisis over the midterm and the normalization phase in the aftermath of the crisis. These various phases are rich for the study of the policy process, and post-COVID-19 policy-making in substantive policy areas will have to be studied to seek the long-term effects of the crisis (Capano et al., 2022).

This special issue is rich of learning on these two levels. In an era in which evidence-based policy is increasingly a mantra (Capano & Malandrino, 2022), Kurzer and Ornston (2023) urge policymakers to be cautious with applying what scientific advisors recommend in times of high uncertainty. Their contribution aims to explain the results of previous large-n studies that found integrating scientific knowledge into policymaking can slow down the response to the pandemic. The article looks back to the first wave of the COVID-19 pandemic in Denmark, the Netherlands, and Sweden, that is, three countries characterized by relatively high levels of trust in scientists. However, in all three countries, public health agencies overlooked both the severity of the pandemic and the urgency of the measures necessary to face it, thus delaying the adoption of response measures. However, Denmark fared better than the Netherlands and Sweden, presenting lower levels of deaths from COVID-19. The authors connect this relatively good performance with the government's loss of trust in national expert advice and their consequent departure from it. This mechanism especially applies in the case of national public agencies embedded in neo-corporatist networks of societal actors and perspectives. This embeddedness—the authors argue—pushes national public agencies to adopt “softer” and more nuanced recommendations to avoid coercion and maximize consensus, but these kinds of recommended measures might not work in such a severe context as a pandemic. In addition, this kind of approach can delay the adoption of corrective measures.

Based on administrative style theory, Casula and Malandrino (2023) analyze the case of the Extraordinary Commissioner for the COVID-19 Emergency in Italy, with a focus on the action of its administrative apparatus in two areas that played a key role amidst the governmental response to the pandemic, that is, public procurement and vaccinations. More specifically, they compare the two apparatus configurations that succeeded one another with the government change that occurred in 2021. The theoretical framework of the article is based on the concepts of functional and positional orientation of a public organization's administrative style (Knill et al., 2019). While the link between a highly functional orientation and output performance can be understood as more immediate and intuitive, the authors of this article show that under conditions of similar functional orientation, it is the positional orientation of a public organization that makes the difference. To operationalize the concept of functional orientation of the Extraordinary Commissioner's apparatus in its two configurations, they employ its contribution to issue emergence, solution-search optimization, and policy promotion variables. Likewise, to analyze its positional orientation, they rely on its support mobilization, strategic use of formal powers and advocation of competencies. All in all, their study contributes to the second generation of studies on administrative style, while leveraging the political turnover in the country to shed light on how different administrative apparatuses can face the same crisis with different approaches.

Analyzing the pandemic management in Belgium, Zaki et al. (2023) investigate different types of possible policy learning in a crisis situation. They identify occurrences of instrumental and social learning, and point out that accelerated forms of social learning might occur in high pressure situations. Identifying policy learning as a crucial mechanism to tackle complex policy issues, the study points out possible parameters for shifts in types of learning in the course of a singular event. Thereby, they highlight the nonlinear character of policy learning. The first phase of learning among decision-makers was characterized by a strong medical focus, a reliance on epidemiological experts, and an interest for the recalibration of a predefined array of policy instruments. With the prolongation of the crisis, public and political dissent increased, leading policy-makers to engage in other types of policy learning that more fundamentally questioned the previous interpretation of the crisis and the objectives of COVID-19 policies. In this social learning phase, a greater interdisciplinarity in expert advice as well as a wider understanding of the crisis as a socioeconomic phenomenon was achieved. The creeping nature of the crisis left room for such a higher-level process, as the time frame between the waves gave the opportunity to further engage in policy learning and deliberative processes.

Finally, Trein and Fossati (2023) address the crucial question of the popular legitimacy of COVID-19 measures. By doing so, the authors remind us that policy instruments designed to face crises must not only be effective, but also to enjoy a high legitimacy. The study presents the results of a conjoint survey-experiment in Switzerland. The article contributes to the study of the society-policy interface in times of crisis, by showing which type of policy measures were more or less supported by the population. Interestingly, high levels of public intervention were supported by the respondents, for instance, regarding the centralization of crisis governance and investments for future pandemic prevention. As the authors underline, this is worth noticing in the context of a liberal democracy. Mandatory contact-tracing applications were less supported, which shows concerns regarding the protection of individual liberties. The study also captures the fact that opinions on these topics evolve along the development of the pandemic. The authors also show the need to distinguish between various profiles of respondents, as the fear of health consequences in the pandemic was associated with higher support toward strong measures. The  article unveils the “micro-foundations for policy instrument design,” which is crucial given the strong need for population compliance in the tackling of a pandemic. The study hence shows the potential contribution of survey experiments to policy design on the one hand, and to crisis governance in democracies on the other hand.

The authors declare no conflict of interest.

本期《欧洲政策分析》特刊聚焦于2019冠状病毒病(COVID-19)政策，与前两期特刊的主题相同。第一期特刊发表于2020年秋季，以研究各国政府对危机冲击的初步反应(Colfer, 2020)，第二期特刊发表于2022年秋季，以分析治理过程如何随着危机的延长而发展(Malandrino & Mavrot, 2022)。今年春天是大流行的第三个年头，这让我们有了更多的后见之明，用于评估近年来世界各国面临的最具挑战性的公共卫生事件之一所提出的问题。因此，本期特刊收录的一系列稿件研究了与大流行管理相关的关键横向问题:如何将科学证据整合到危机管理中，证据的整合是否能保证良好结果？是否存在一种国家行政模式，用于帮助解释危机管理的产出绩效？当政策周期发生在较短的时间范围内并处于较高的政治压力下时，政策学习会是什么样？在公众眼中，大流行期间实施的政策工具有多大的合法性？本期特刊提出的问题不仅是研究大流行为政府和民主国家带来的碰撞测试的关键，也是为即将到来的未来危机吸取教训一事的关键。毫无疑问，这些将与COVID-19大流行具备一些共同特征:需要在各种政策要求（例如，身体和心理健康需求、公共卫生和经济）之间进行仲裁、在政治短期主义的普遍情境下采用可持续治理原则一事的挑战、在果断的公共行动和民主进程的要求之间找到平衡一事的挑战、将科学证据纳入决策过程以及与怀疑主义（例如新冠怀疑主义和气候怀疑主义）作斗争的必要性。

在世界大部分地区因流行病的相对缓解和应急制度的结束而恢复正常之际，出现了两个问题:从治理的角度来看，COVID-19危机对政治制度有何影响？从政治学角度来看，这场危机如何增加了我们的反思？就第一个问题而言，这场危机阐明了反应过度和反应不足的可能性，以及公众对“政府以社会可接受的方式应对大流行一事”的信任程度的重要性(Capano et al., 2020)。由于情况的特殊性，事件的时间发展也显示出第一阶段政策趋同的效果，随后出现治理路径的多样化，这些路径有关于每个国家的政策反馈如何影响政治考量(Sayers et al., 2022)。在“需要使用科学证据来治理这场存在高度不确定性的危机（其中大量数据被密切监测）”，与“需要避免‘决策过程被技术官僚化’这类指责”之间，出现了重大的紧张关系(Kuhlmann et al., 2022)。在这方面，鉴于民粹主义政府在面对突发公共卫生事件时的反科学态度的后果，大流行的民粹主义治理引起了学术界的关注(Bayerlein et al., 2021)。从更一般的角度来看，还评估了政治制度和系统的特征如何解释大流行的管理方式。与总统制相比，议会制不太可能引发强烈的政治个性化——考虑到凝聚力和非极化对于成功的危机管理的重要性，这可能是一种优势(Lecours et al., 2021)。联邦系统遭遇了特定的挑战:纵向与横向协调(Schnabel and Hegele, 2012)、以及需要在联邦解决方案和地方偏好之间找到平衡点(Bandelow et al., 2021)。不过，中心化的系统也面临着独特挑战，即政治责任集中在中央政府（同上）。此外，这场危机提醒人们，尽管事件的发生非常特殊，但先前存在的政策和权力关系也助长了当前的问题(Bergeron et al., 2020)。这场危机还表明，我们仍然在应对健康方面的社会不平等问题时能力欠佳，基于社会建构的健康资源重新分配这一角度，这些不平等是可避免的。(Aïach & Fassin, 2004)。

至于大流行对研究的影响，我们可以认为，它使得有关民主合法性和社会凝聚力等关键问题的研究变得活跃。这场危机扰乱了治理程序，并允许对研究该危机的分析工具和概念进行检验和改进。仅举几个例子，作为全球事件的COVID-19危机非常适合有关政策学习和吸取经验的比较研究(Zaki and Wayenberg, 2021)。鉴于需要在认知不确定性(epistemic uncertainty)的情况下部署有效的政策组合，政策设计和工具视角已成为富有成效的分析视角,用于评估危机管理的需求和结果(Dunlop et al., 2020)。一种政策网络方法旨在分析:通过提供规范化的互动模式(Jenkins-Smith et al., 2018)，（不断发展的）网络如何促进构建危机的政治反应(Weible et al., 2020)。从政策叙事框架的角度来看，COVID-19及其新颖的政策措施能用于分析叙事在政策答案的形成和实施一事中发挥的作用；这些叙事必须具有准确性、可识别性和可操作性(Mintrom & O'Connor, 2020)。从多源流的视角来看，大流行让我们有机会观察问题流、政策流和政治流如何结合起来，为与公共卫生相关的问题（以及更广泛地，与可持续性相关的问题）打开特定的机会之窗(Amri & Logan, 2021)。还能列举更多的观点，但总的来说，危机提供机遇以研究紧急时期的“来临”、危机的“延长”以及危机后的“正常化”阶段。这些不同阶段对政策过程研究具有丰富的学习经验，并且未来将需要研究实质性政策领域中的后COVID-19决策，以探究危机的长期影响(Capano et al., 2022)。

在循证政策越来越成为口头禅的时代(Capano & Malandrino)，Paulette Kurzer和 Darius Ornston(2023)敦促决策者在高度不确定的时期谨慎应用科学顾问的建议。他们的文章旨在解释之前的大数量研究结果，即将科学知识整合到决策中能减缓对大流行的响应。文章回顾了丹麦、荷兰和瑞典的第一波COVID-19大流行，这三个国家对科学家的信任度相对较高。不过，这三个国家的公共卫生机构都忽视了大流行的严重性和采取必要应对措施的紧迫性，从而推迟了响应措施的采纳。不过，丹麦的表现优于荷兰和瑞典，其COVID-19死亡率较低。作者将这种相对较好的表现与“政府对国家专家的建议失去信任并因此不采取建议”一事相联系。这种机制尤其适用于那些“嵌入新法团主义的社会行动者网络及观点”的国家公共机构。作者认为，这种嵌入性促使国家公共机构采用“更温和”、更细微的建议，以避免强制行为并最大限度地达成共识，但这些建议的措施可能不适合像大流行这样严峻的情境。此外，这种方法可能会延迟采纳纠正措施。

基于行政风格理论，Mattia Casula和Anna Malandrino(2023)分析了意大利Covid-19紧急情况特派员案例，聚焦于其行政机构在公共采购和疫苗接种这两个领域中的行动，后者在大流行的政府响应中发挥关键作用。更具体地，他们将两种相继发生的机构配置与2021年发生的政府变革进行了比较。文章的理论框架基于公共组织行政风格的功能导向和位置导向概念(Knill et al., 2019)。虽然高度功能性导向和产出绩效之间的联系被认为是更直接和直观的，但文章作者表明，在功能导向相似的情况下，发挥作用的是公共组织的位置导向。为了将特派员机构的功能导向概念在其两种配置中加以操作化，作者运用了其对“问题出现、解决方案搜索优化以及政策促进变量”的贡献。同样，为了分析其位置导向，作者使用了其支持动员、正式权力的战略使用以及能力倡导。总而言之，他们的研究对行政风格的第二代研究作贡献，同时利用该国的政治更替来阐明不同的行政机构如何以不同的方式应对同一危机。

Bishoy Zaki等人(2023)通过分析比利时的大流行管理，调查了危机情况下可能进行的不同类型的政策学习。作者确定了工具性学习和社会性学习的出现，并指出:社会性学习的加速进行可能在高压力情况下发生。该研究将政策学习确定为解决复杂政策问题的关键机制，并指出了在同一事件过程中学习类型转变的可能参数。因此，作者强调了政策学习的非线性特征。决策者学习的第一阶段的特点是对医学的高度关注、对流行病学专家的依赖、以及对“重新校准一系列预先确定的政策工具”一事感兴趣。随着危机的延长，公众和政治上的异议增加，导致决策者进行其他类型的政策学习，这些政策学习从根本上质疑关于危机的以往解释和COVID-19政策的目标。在这一社会性学习阶段，专家建议的跨学科性更强，关于危机作为一种社会经济现象的理解也更广泛。慢性危机这一性质为这种更高程度的过程留下了空间，因为几次大流行的间隔时间构成了进一步参与政策学习和商议过程的时机。

最后，Philipp Trein和Flavia Fossati(2023)研究了COVID-19措施的大众合法性这一关键问题。为此，作者提醒我们，旨在应对危机的政策工具不仅要有效，而且要具有高度的合法性。该研究展示了在瑞士进行的一项联合调查实验的结果。文章通过展示民众或多或少支持哪种类型的政策措施，进而为危机时期的社会-政策互动研究作贡献。有趣的是，受访者支持高度的公共干预，例如关于危机治理的集中化和对未来大流行预防的投资。正如作者所强调的，这一点在自由的民主国家情境下是值得注意的。强制性接触者追踪应用程序得到的支持较少，这表明对个人自由保护的担忧。该研究还描述了一个事实，即对这些主题的看法会随着大流行的发展而变化。作者还表明，有必要区分受访者的不同特征，因为“对大流行的健康后果的恐惧”与“更多地支持强有力措施”有关。该实验揭示了“政策工具的微观基础”，鉴于在应对大流行时对民众合规性的强烈需求，这一点至关重要。因此，该研究一方面显示了调查实验对政策设计的潜在贡献，另一方面显示了调查实验对民主国家危机治理的潜在贡献。

Este número especial de European Policy Analysis sobre las políticas de COVID-19 sigue a dos anteriores que abordan ese tema. El primero se publicó en otoño de 2020 para examinar las reacciones iniciales de los gobiernos ante el shock de la crisis (Colfer, 2020), y el segundo en otoño de 2022, para analizar cómo habían evolucionado los procesos de gobernanza con la prolongación de la crisis. (Malandrino & Mavrot, 2022). Esta primavera de 2023 marca el tercer año de pandemia, lo que nos brinda aún más retrospectiva para evaluar las preguntas planteadas por uno de los eventos de salud pública más desafiantes que enfrentaron las naciones en todo el mundo en un pasado reciente. Por lo tanto, este nuevo número especial reúne contribuciones que abordan cuestiones transversales clave relacionadas con la gestión de pandemias: ¿cómo integrar la evidencia científica en la gestión de crisis? ¿Es la inclusión de evidencia incluso una garantía de buenos resultados? ¿Existe un estilo administrativo nacional que pueda ayudar a explicar el desempeño de los resultados de la gestión de crisis? ¿Cómo se ve el aprendizaje de políticas cuando el ciclo de políticas ocurre dentro de un marco de tiempo reducido y bajo una alta presión política? ¿Qué tan legítimos son los instrumentos de política que se implementaron durante la pandemia a los ojos del público? Las preguntas planteadas en este número especial son clave no solo para estudiar la prueba de choque que la pandemia ha representado para los gobiernos y las democracias, sino también para extraer lecciones para las futuras crisis que esperan a la vuelta de la esquina. No hay duda de que estos compartirán alguna característica común con la pandemia de COVID-19: la necesidad de un arbitraje entre varios requisitos de política (por ejemplo, necesidades de salud somáticas y psicológicas, salud pública y economía), el desafío de adoptar principios de gobernanza sostenibles en un contexto general de cortoplacismo político, el desafío de encontrar un equilibrio entre una acción pública decisiva y el requisito de procesos democráticos, la integración de la evidencia científica en los procesos de formulación de políticas y la necesidad de luchar contra el escepticismo (por ejemplo, corona-escepticismo, clima-escepticismo).

En un momento de retorno a la normalidad con la relativa mitigación de las epidemias y el fin de los regímenes de emergencia en la mayor parte del mundo, surgen dos interrogantes: qué dijo la crisis del COVID-19 sobre los sistemas políticos desde la perspectiva de la gobernanza, y cómo la crisis se suman a nuestras reflexiones desde la perspectiva de la ciencia política. En cuanto al primer aspecto, la crisis arrojó luz sobre las posibilidades de sobre y sub reacción, así como sobre la importancia del nivel de confianza en el gobierno para navegar la pandemia de manera aceptable en una sociedad determinada (Capano et al., 2020). El desarrollo temporal del evento también mostró efectos de convergencia de políticas en la primera fase debido al carácter excepcional de la situación, seguida de una diversificación en los caminos de gobernabilidad relacionados con las formas en que las reacciones de políticas afectaron el cálculo político en cada país (Sayers et al., 2022). Surgió fuertemente una tensión fundamental entre la necesidad de usar evidencia científica para gobernar esta crisis de alta incertidumbre durante la cual se monitorearon de cerca grandes volúmenes de datos, y la necesidad de evitar acusaciones de tecnocratización del proceso de formulación de políticas (Kuhlmann et al., 2022). En este sentido, la gobernanza populista de la pandemia ha llamado la atención de los estudiosos dadas las consecuencias de la actitud anticientífica de los gobiernos populistas ante una emergencia de salud pública (Bayerlein et al., 2021). De manera más general, también se ha evaluado la forma en que las características de los regímenes y sistemas políticos dan cuenta del estilo de gestión de la pandemia. Es menos probable que los sistemas parlamentarios desencadenen una fuerte personalización de la política que los presidenciales, lo que puede ser una ventaja dada la importancia de la cohesión y la no polarización para una gestión de crisis exitosa (Lecours et al., 2021). Se ha descubierto que los sistemas federales enfrentan desafíos específicos: coordinación vertical y horizontal (Schnabel and Hegele, 2012) y la necesidad de encontrar un equilibrio entre las soluciones federales y las preferencias locales (Bandelow et al., 2021). Sin embargo, el sistema centralizado también enfrentó desafíos distintivos con la concentración de la culpa política hacia el gobierno central (op. cit). Además, la crisis ha sido un recordatorio de que, por excepcional que se haya enmarcado el evento, las políticas y relaciones de poder preexistentes también han contribuido al problema en cuestión (Bergeron et al., 2020). Por último, pero no menos importante, la crisis ha demostrado que todavía estamos mal equipados para abordar las desigualdades sociales en salud, definidas como desigualdades evitables basadas en una distribución socialmente construida de los recursos de salud (Aïach & Fassin, 2004).

En cuanto a las consecuencias de la pandemia en la investigación, podríamos argumentar que vivificó los estudios sobre temas clave como la legitimidad democrática y la cohesión social. La crisis ha permitido probar y refinar los instrumentos y conceptos analíticos a la luz de este evento que interrumpió las rutinas de gobernanza. Para citar solo algunos ejemplos, la crisis de COVID-19 como evento global se presta bien al estudio comparativo del aprendizaje de políticas y la extracción de lecciones (Zaki and Wayenberg, 2021). Dada la necesidad de implementar combinaciones de políticas efectivas en una situación de incertidumbre epistémica, el diseño de políticas y la perspectiva de los instrumentos ha sido una lente analítica fructífera para evaluar las necesidades y el resultado de la gestión de crisis (Dunlop et al., 2020). Un enfoque de red de políticas destinado a examinar cómo, al proporcionar patrones regularizados de interacciones (Jenkins-Smith et al., 2018), las redes (en evolución) contribuyeron a estructurar la reacción política a la crisis (Weible et al., 2020). Desde el punto de vista del marco narrativo de políticas, el COVID-19 con sus novedosas medidas políticas ha sido la ocasión para analizar qué papel juegan las narrativas en la configuración e implementación de las respuestas políticas; estas narrativas tienen que ser precisas, reconocibles y accionables (Mintrom & O'Connor, 2020). Desde una perspectiva de corrientes múltiples, la pandemia brindó la oportunidad de observar cómo las corrientes de problema, políticas y política se combinaron para abrir ventanas específicas de oportunidades a cuestiones relacionadas con la salud pública (Amri & Logan, 2021) y, de manera más general, con la sostenibilidad. La lista podría ser más larga pero, en conjunto, la crisis ha brindado la oportunidad de estudiar la entrada en tiempos de emergencia, la prolongación de una crisis a medio plazo y la fase de normalización tras la crisis. Estas diversas fases son ricas en aprendizaje para el estudio del proceso de políticas, y la formulación de políticas posterior a COVID-19 en áreas políticas sustantivas deberá estudiarse para buscar los efectos a largo plazo de la crisis (Capano et al., 2022).

En una era en la que la política basada en la evidencia es cada vez más un mantra (Capano y Malandrino), Paulette Kurzer y Darius Ornston (2023) instan a los formuladores de políticas a ser cautelosos al aplicar lo que recomiendan los asesores científicos en tiempos de alta incertidumbre. Su contribución tiene como objetivo explicar los resultados de estudios anteriores de gran n que encontraron que la integración del conocimiento científico en la formulación de políticas puede ralentizar la respuesta a la pandemia. El artículo analiza la primera ola de la pandemia de COVID-19 en Dinamarca, los Países Bajos y Suecia, es decir, tres países caracterizados por niveles relativamente altos de confianza en los científicos. Sin embargo, en los tres países, las agencias de salud pública ignoraron tanto la gravedad de la pandemia como la urgencia de las medidas necesarias para enfrentarla, lo que retrasó la adopción de medidas de respuesta. Sin embargo, Dinamarca lo hizo mejor que Holanda y Suecia, presentando niveles más bajos de muertes por COVID-19. Los autores relacionan este desempeño relativamente bueno con la pérdida de confianza del gobierno en el asesoramiento de los expertos nacionales y su consiguiente alejamiento del mismo. Este mecanismo se aplica especialmente en el caso de agencias públicas nacionales que están integradas en redes neocorporativistas de actores y perspectivas sociales. Este arraigo, argumentan los autores, empuja a las agencias públicas nacionales a adoptar recomendaciones más “suaves” y matizadas para evitar la coerción y maximizar el consenso, pero este tipo de medidas recomendadas podrían no encajar en un contexto tan severo como una pandemia. Además, este tipo de enfoque puede retrasar la adopción de medidas correctivas.

Con base en la teoría del estilo administrativo, Mattia Casula y Anna Malandrino (2023) analizan el caso del Comisionado Extraordinario para la Emergencia Covid-19 en Italia, con foco en la acción de su aparato administrativo en dos áreas que jugaron un papel clave en medio de la respuesta gubernamental a la pandemia, es decir, contratación pública y vacunación. Más específicamente, comparan las dos configuraciones de aparatos que se sucedieron con el cambio de gobierno ocurrido en 2021. El marco teórico del artículo se basa en los conceptos de orientación funcional y posicional del estilo administrativo de una organización pública (Knill et al., 2019).). Si bien el vínculo entre una orientación altamente funcional y el desempeño de la producción puede entenderse como más inmediato e intuitivo, los autores de este artículo muestran que, en condiciones de orientación funcional similar, es la orientación posicional de una organización pública lo que marca la diferencia. Para operacionalizar el concepto de orientación funcional del aparato del Comisionado Extraordinario en sus dos configuraciones, emplean su contribución a las variables de emergencia de problemas, optimización de búsqueda de soluciones y promoción de políticas. Asimismo, para analizar su orientación posicional, se basan en su movilización de apoyos, uso estratégico de poderes formales y advocación de competencias. Con todo, su estudio contribuye a la segunda generación de estudios sobre estilo administrativo, al tiempo que aprovecha el cambio político en el país para arrojar luz sobre cómo diferentes aparatos administrativos pueden enfrentar la misma crisis con diferentes enfoques.

Analizando la gestión de la pandemia en Bélgica, Bishoy Zaki et al. (2023) investigan diferentes tipos de posible aprendizaje de políticas disponibles en una situación de crisis. Identifican ocurrencias de aprendizaje instrumental y social, y señalan que pueden ocurrir formas aceleradas de aprendizaje social en situaciones de alta presión. Identificando el aprendizaje de políticas como un mecanismo crucial para abordar cuestiones políticas complejas, el estudio señala posibles parámetros para cambios en los tipos de aprendizaje en el curso de un mismo evento. Por lo tanto, resaltan el carácter no lineal del aprendizaje de políticas. La primera fase de aprendizaje entre los tomadores de decisiones se caracterizó por un fuerte enfoque médico, una confianza en expertos epidemiológicos y un interés por la recalibración de una serie predefinida de instrumentos de política. Con la prolongación de la crisis, aumentó la disidencia pública y política, lo que llevó a los formuladores de políticas a involucrarse en otro tipo de aprendizaje de políticas que cuestionaba de manera más fundamental la interpretación previa de la crisis y los objetivos de las políticas de COVID-19. En esta fase de aprendizaje social se logró una mayor interdisciplinariedad en el asesoramiento de expertos así como una comprensión más amplia de la crisis como fenómeno socioeconómico. La naturaleza progresiva de la crisis dejó espacio para un proceso de más alto nivel, ya que el período de tiempo entre las olas constituyó ocasiones para participar más en el aprendizaje de políticas y los procesos deliberativos.

Finalmente, Philipp Trein y Flavia Fossati (2023) abordan la cuestión crucial de la legitimidad popular de las medidas de COVID-19. Al hacerlo, los autores nos recuerdan que los instrumentos de política diseñados para enfrentar las crisis no solo deben ser efectivos, sino también gozar de una alta legitimidad. El estudio presenta los resultados de un estudio-experimento conjunto en Suiza. El artículo contribuye al estudio de la interfaz sociedad-política en tiempos de crisis, mostrando qué tipo de medidas políticas fueron más o menos apoyadas por la población. Curiosamente, los encuestados apoyaron altos niveles de intervención pública, por ejemplo, con respecto a la centralización de la gobernanza de crisis y las inversiones para la prevención de futuras pandemias. Como subrayan los autores, esto vale la pena notarlo en el contexto de una democracia liberal. Las aplicaciones obligatorias de rastreo de contactos recibieron menos apoyo, lo que muestra preocupaciones con respecto a la protección de las libertades individuales. El estudio también capta el hecho de que las opiniones sobre estos temas evolucionan a lo largo del desarrollo de la pandemia. Los autores también muestran la necesidad de distinguir entre varios perfiles de encuestados, ya que el miedo a las consecuencias para la salud de la pandemia se asoció con un mayor apoyo hacia medidas fuertes. El experimento revela los “microfundamentos para un instrumento de política,” que es crucial dada la gran necesidad de que la población cumpla con la lucha contra una pandemia. Por lo tanto, el estudio muestra la contribución potencial de los experimentos de encuestas al diseño de políticas, por un lado, y al gobierno de crisis en las democracias, por el otro.