Political conflicts and surprising policy outcomes in times of crisis

Abstract

The outgoing year 2021 was marked by many crises: Despite the increasing availability of vaccines, the COVID pandemic remained the most important topic in most European countries until the fall of the year. In addition, the climate crisis also gained renewed attention. It is foreseeable that direct and indirect social and political consequences of both crises and the associated political conflicts will continue to shape the coming years. An important political challenge is the growing tension between democratic and populist actors and, relatedly, between embedded democracies and authoritarian states. At the intersection of these conflicts lies the subject of our first contribution: the development of public transport in Moscow (Uldanov et al., 2021). The interest of the paper is more general: it follows on from EPA's most recent special issue (Stauffer & Kuenzler, 2021) and uses the Narrative Policy Framework (NPF) for an analysis of European policy processes. Like the contribution by Schlaufer et al. (2021), it ventures into the particular conditions of authoritarian politics in Moscow's local politics. In this contribution, too, online data, especially politicians’ websites on the one hand and critical blogs on the other hand, form the most important data basis (in Schlaufer et al.'s case supplemented by interviews). As a result, the recently popularized concepts of Angel Shift and Devil Shift (Pattison et al., 2021; Stephan, 2020) enable the identification of different narrative strategies of the governmental coalition on the one hand and oppositional actors on the other.

The second article in this issue (Petek et al., 2021) also uses a country example that has been comparatively little studied in public policy research—namely Croatia—, to develop a more general argument. The article focuses on the development of a typology of five policy goals: sector, process, evaluation, instrument, and value oriented. These goals are represented to varying degrees in different thematic dimensions. The classification of policy goals can make an important contribution to various current debates in public policy research. For example, the relationship between types of goals and types of instruments is important for policy design research (Capano & Howlett, 2020; Karapin, 2020; Koski & Siddiki, 2021).

The third paper also deals with public policy in Central and Eastern European States (Bod et al., 2021). The authors present history, arguments, and data on the question of euro adoption by Czechia, Hungary, Poland, Romania, Bulgaria, and Croatia. Only the latter three states are aiming at euro adoption with a concrete target date. The article argues that in the other three states political arguments have led to resistance to euro adoption.

One particularly exciting paper takes up the surprising finding of the driving bans for diesel cars that have been adopted or are imminent in many cities in Germany (Töller, 2021). The author uses the Political Process Inherent Dynamics Approach (PIDA), which she co-developed, to identify the explanatory factors of this policy outcome. Significant influence was exerted by an environmental non-governmental organization (ENGO) in interaction with courts. It will be interesting to examine the transferability of the special importance of ENGOs to the environmental policies of other countries and issues. A possible country of comparison could be Canada, which has a dense network of ENGOs, especially in British Columbia (Millar, 2020).

A specific impact of crises is examined in the contribution of van Kessel et al. (2021): How does austerity affect education policy in different countries? The specific focus is on integration and inclusion policies in selected countries. The result shows a path dependency of developments during the economic crisis of 2007. Especially in Ireland, Portugal, and Greece (less in Italy), the crisis was a surprising driver of inclusion policies.

Crises affect people differently. This is a particular challenge for health systems. The guiding principle of public health systems is equality while structural inequality is only incompletely captured. The paper by Carrilero et al. (2021) examines 105 reports on socioeconomic inequalities of health systems from 15 EU countries. It identifies 1,763 indicators of health inequalities. It is interesting to note how different the focus is in the countries considered: In Germany, France, and Austria, for example, the focus is on income level. Belgium and Denmark, on the other hand, focus primarily on the education level. In Portugal and to some extent also in Sweden, the focus is on nationality. These results are interesting in terms of content, since they do not always correspond to the expected problem situations of the countries. Methodologically, the article offers an introduction to the collection of larger comparable data sets for use in public policy research.

The collection of articles in this issue illustrates the multifaceted impact of political crises on political processes and outcomes. Crises can create new problems, deplete resources, and complicate problem solving. At the same time, however, they also affect problem solving in a variety of ways. While public policy research usually looks at crises in terms of decision making windows, this issue should encourage further research on the influence of crises for policies and political processes.

即将离去的2021年出现了许多危机：尽管疫苗可用量有所增加，但新冠肺炎（COVID）大流行在今年秋天为止仍然是大多数欧洲国家最重要的话题。此外，气候危机也重新获得关注。可预见的是，这两个危机所产生的直接和间接社会政治结果将持续对今后几年造成影响。一项重要的政治挑战则是，民主行动者和民粹主义行动者之间、以及相关地，内嵌式民主国家和威权主义国家之间加剧的紧张关系。这些冲突的交叉是我们所收录的第一篇文章的主题：莫斯科公共运输的发展（Uldanov et al. 2021）。这篇文章的研究兴趣更为普遍：其紧接着《欧洲政策分析》（EPA）最近发表的特刊（Stauffer and Kuenzler 2021）并使用叙事政策框架（NPF）分析欧洲政策过程。与Schlaufer等人（2021）的文章一样的是，这篇文章探究了莫斯科地方政治中威权主义政治的特殊情况。同样在这篇文章中，网络数据，尤其是政客的网站以及批判性博客，形成了最重要的数据基础（Schlaufer等人的案例由访谈加以补充）。结果则是，近期流行的“美化政治盟友”（Angel Shift）和“丑化政治对手”（Devil Shift）的概念（Stephan 2020, Pattison, Cipolli, and Marichal 2021）让识别政府联盟和反对派行动者的不同叙事战略一事成为可能。

本期收录的第二篇文章（Petek et al. 2021）以克罗地亚这一在公共政策研究中相对而言几乎未得到关注的国家为例，提出一个更普遍的主张。文章聚焦于由5个政策目标组成的类型学的发展，这五个目标分别以部门、过程、评价、工具和价值为导向。这些目标在不同主题维度中以不同程度加以呈现。政策目标的分类能对当前公共政策研究中的不同辩论作出重要贡献。比如，目标类型与工具类型之间的关系对政策设计研究而言具有重要性（Koski and Siddiki 2021, Karapin 2020, Capano and Howlett 2020）。

第三篇文章同样研究了中东欧国家的公共政策（Bod, Pócsik, and Neszmélyi 2021）。作者就捷克、匈牙利、波兰、罗马尼亚、保加利亚和克罗地亚对欧元的采纳一事提出相关历史、主张和数据。只有后三国正致力在具体目标日期之前完成欧元采纳。文章论证认为，在其他三国中，政治主张已导致对欧元采纳一事的抵制。

一篇特别令人兴奋的文章继续探究了关于德国许多城市已采纳或即将采纳的柴油车驾驶禁令的惊人发现（Töller 2021）。作者使用了其与其他学者共同提出的“政治过程内在动态法”（PIDA），以期识别该政策结果的解释性因素。一家环境非政府组织（ENGO）在与法院的互动过程中施加了显著影响。分析ENGOs的特殊重要性对其他国家的环境政策及问题的可适用性，这将是十分有趣的。可能用于比较的国家是加拿大，因为该国拥有密集的ENGOs网络，尤其是在不列颠哥伦比亚省（Millar 2020）。

Van Kessel等人（2021）的文章分析了危机的一个具体影响：紧缩如何影响不同国家的教育政策？文章聚焦于所选国家中的融入与包容政策。研究结果显示，2007年经济危机期间的发展存在路径依赖。尤其是在爱尔兰、葡萄牙和希腊地区（意大利地区影响较小），经济危机是包容政策的驱动因素，这是出乎意料的。

危机对不同人的影响存在差异。这对卫生系统而言是一个特别的挑战。公共卫生系统的指导性原则是平等，同时关于结构性不平等的描述并不完整。Carrilero等人（2021）的文章分析了105篇报告，后者聚焦于15个欧盟国家卫生系统的社会经济不平等。文章识别了1,763个卫生不平等指标。有趣的是，这些国家是如何考量重点的：比如，在德国、法国和奥地利，重点聚焦于收入水平。比利时和丹麦则主要聚焦于教育水平。葡萄牙则聚焦于国籍，瑞典在一定程度上也是如此。这些研究结果从内容上看是有趣的，因为它们并不总是与国家的期望问题情况相一致。从方法论来看，文章引入了一系列更大的可比较数据集，以用于公共政策研究。

本期收录的文章阐述了政治危机对政治过程及结果产生的多面影响。危机能创造新的问题、耗尽资源、使问题解决复杂化。不过，危机同时也从不同方式影响问题解决。尽管公共政策研究通常从决策之窗方面审视危机，但本期内容鼓励进一步研究危机对政策和政治过程产生的影响。

El año saliente 2021 estuvo marcado por muchas crisis: a pesar de la creciente disponibilidad de vacunas, la pandemia de COVID siguió siendo el tema más importante en la mayoría de los países europeos hasta el otoño del año. Además, la crisis climática también ganó una renovada atención. Es previsible que las consecuencias sociales y políticas directas e indirectas tanto de las crisis como de los conflictos políticos asociados sigan influyendo en los próximos años. Un desafío político importante es la creciente tensión entre los actores democráticos y populistas y, en consecuencia, entre las democracias arraigadas y los estados autoritarios. En la intersección de estos conflictos se encuentra el tema de nuestra primera contribución: el desarrollo del transporte público en Moscú (Uldanov et al. 2021). El interés del documento es más general: se deriva del número especial más reciente de EPA (Stauffer y Kuenzler 2021) y utiliza el Marco de Política Narrativa (NPF) para un análisis de los procesos políticos europeos. Como la contribución de Schlaufer et al. (2021), se aventura en las condiciones particulares de la política autoritaria en la política local de Moscú. En esta contribución, también, los datos en línea, especialmente los sitios web de políticos por un lado y los blogs críticos por otro, forman la base de datos más importante (en el caso de Schlaufer et al. Complementado con entrevistas). Como resultado, los conceptos recientemente popularizados de Angel Shift y Devil Shift (Stephan 2020, Pattison, Cipolli y Marichal 2021) permiten la identificación de diferentes estrategias narrativas de la coalición gubernamental por un lado y los actores opositores por el otro.

El segundo artículo de este número (Petek et al. 2021) también utiliza un ejemplo de un país que ha sido comparativamente poco estudiado en la investigación de políticas públicas, a saber, Croacia, para desarrollar un argumento más general. El artículo se centra en el desarrollo de una tipología de cinco objetivos de política: sector, proceso, evaluación, instrumento y orientada a valores. Estos objetivos están representados en diversos grados en diferentes dimensiones temáticas. La clasificación de los objetivos de las políticas puede hacer una contribución importante a varios debates actuales en la investigación de políticas públicas. Por ejemplo, la relación entre tipos de objetivos y tipos de instrumentos es importante para la investigación del diseño de políticas (Koski y Siddiki 2021, Karapin 2020, Capano y Howlett 2020).

El tercer documento también se ocupa de las políticas públicas en los estados de Europa Central y Oriental (Bod, Pócsik y Neszmélyi 2021). Los autores presentan la historia, los argumentos y los datos sobre la cuestión de la adopción del euro por parte de Chequia, Hungría, Polonia, Rumania, Bulgaria y Croacia. Solo los últimos tres estados apuntan a la adopción del euro con una fecha límite concreta. El artículo sostiene que en los otros tres estados los argumentos políticos han llevado a la resistencia a la adopción del euro.

Un artículo particularmente interesante retoma el sorprendente hallazgo de las prohibiciones de conducir para automóviles diésel que se han adoptado o son inminentes en muchas ciudades de Alemania (Töller 2021). La autora utiliza el Enfoque de dinámica inherente al proceso político (PIDA), que ella misma desarrolló, para identificar los factores explicativos de este resultado de política. Una organización ambiental no gubernamental (ENGO) ejerció una influencia significativa en interacción con los tribunales. Será interesante examinar la transferibilidad de la importancia especial de las ENGO a las políticas ambientales de otros países y temas. Un posible país de comparación podría ser Canadá, que tiene una densa red de ENGO, especialmente en Columbia Británica (Millar 2020).

Un impacto específico de las crisis se examina en la contribución de van Kessel et al. (2021): ¿Cómo afecta la austeridad a la política educativa en diferentes países? El enfoque específico está en las políticas de integración e inclusión en países seleccionados. El resultado muestra una trayectoria de dependencia de los desarrollos durante la crisis económica de 2007. Especialmente en Irlanda, Portugal y Grecia (menos en Italia) la crisis fue un sorprendente impulsor de las políticas de inclusión.

Las crisis afectan a las personas de manera diferente. Este es un desafío particular para los sistemas de salud. El principio rector de los sistemas de salud pública es la igualdad, mientras que la desigualdad estructural solo se captura de manera incompleta. El documento de Carrilero et al (2021) examina 105 informes sobre las desigualdades socioeconómicas de los sistemas de salud de 15 países de la UE. Identifica 1.763 indicadores de desigualdades en salud. Es interesante notar cuán diferente es el enfoque en los países considerados: en Alemania, Francia y Austria, por ejemplo, el enfoque está en el nivel de ingresos. Bélgica y Dinamarca, por otro lado, se centran principalmente en el nivel educativo. En Portugal y, en cierta medida, también en Suecia, la atención se centra en la nacionalidad. Estos resultados son interesantes en términos de contenido, ya que no siempre se corresponden con las situaciones problemáticas esperadas de los países. Metodológicamente, el artículo ofrece una introducción a la recopilación de conjuntos de datos comparables más grandes para su uso en la investigación de políticas públicas.

La colección de artículos de este número ilustra el impacto multifacético de las crisis políticas en los procesos y resultados políticos. Las crisis pueden crear nuevos problemas, agotar los recursos y complicar la resolución de problemas. Sin embargo, al mismo tiempo, también afectan la resolución de problemas de diversas formas. Si bien la investigación sobre políticas públicas suele considerar las crisis en términos de ventanas de toma de decisiones, este tema debería fomentar más investigaciones sobre la influencia de las crisis en las políticas y los procesos políticos.