Understanding clerical decisions in granting social assistance: Insights from national social security officials in Brazil

Abstract

Street-level professionals, such as social workers, shape policy implementation by exerting discretion. However, it remains unclear how other street-level bureaucrats (SLBs), who are not considered to hold a professional status and who perform highly regulated activities, can do the same. Even though the decision-making leeway of these SLBs is marginal, the aggregated effects can be strong. This is especially true for the social security systems of large developing economies, such as Brazil’s National Social Security Institute (INSS), the operation of which depends very heavily on the roles played by INSS officials. This study addresses how these officials perceive their discretion. It applies an analytical framework, based on street-level bureaucracy and discretion theories, to qualitatively approach the survey data (n = 486). The findings evidence diverse ways in which officials perceive their discretion, providing insights for policy makers and management. Based on the findings, the proposed model can also be adapted to other national social security system contexts.

Les professionnels de terrain tels que les travailleurs sociaux influent sur la manière dont les politiques sont appliquées lorsqu’ils exercent leur liberté discrétionnaire. On ne sait cependant pas avec certitude s’il en va de même d’autres agents publics de proximité, qui ne sont pas considérés comme des professionnels qualifiés et qui exécutent des tâches très réglementées. La marge de manœuvre dont ils disposent lorsqu’ils statuent est certes très faible, mais ses effets cumulés peuvent être considérables. Ce constat est particulièrement vrai pour les systèmes de sécurité sociale de grandes économies en développement, comme celui administré par l’Institut national de sécurité sociale (Instituto Nacional do Seguro Social – INSS) du Brésil, dont le fonctionnement dépend dans une très large mesure des agents. Cet article porte sur la manière dont ces agents perçoivent leur pouvoir discrétionnaire. Il applique un cadre analytique reposant sur les théories relatives aux agents publics de proximité et à leur liberté discrétionnaire pour réaliser une analyse qualitative de données d’enquête (n = 486). Il met en évidence les différentes manières dont les agents perçoivent leur liberté discrétionnaire, apportant ainsi un éclairage aux décideurs et dirigeants. Le modèle proposé peut être transposé à d’autres systèmes nationaux de sécurité sociale.

Los profesionales sobre el terreno, como los trabajadores sociales, influyen en la puesta en marcha de las políticas mediante el ejercicio de su discrecionalidad. Sin embargo, todavía no queda claro en qué medida otros funcionarios públicos sobre el terreno, que no están considerados profesionales cualificados y desempeñan actividades sumamente reguladas, pueden hacer lo mismo. Si bien el margen de maniobra de estos funcionarios a la hora de tomar decisiones es marginal, a la larga su trabajo puede tener consecuencias importantes. Lo anterior ocurre principalmente en los sistemas de seguridad social de las grandes economías en desarrollo, como es el caso del Instituto Nacional de Seguridad Social (Instituto Nacional do Seguro Social – INSS) del Brasil, cuyo funcionamiento depende en gran medida del papel que desempeñan sus funcionarios. En este estudio se examina cómo perciben estos funcionarios su propia discrecionalidad. Se aplica un marco analítico basado en el ejercicio de los funcionarios públicos sobre el terreno y en las teorías sobre discrecionalidad, para abordar los datos de la encuesta de manera cualitativa (n = 486). De los resultados se extraen las diversas formas en que los funcionarios perciben su discrecionalidad, lo que brinda información a los responsables de la formulación de políticas y a la dirección. El modelo que se propone a partir de estos resultados también puede adaptarse a los contextos de otros sistemas nacionales de seguridad social.

Öffentliche Bedienstete auf der Straße wie etwa Sozialarbeiter haben dadurch, dass sie oft nach eigenem Ermessen vorgehen, Auswirkungen auf die Umsetzung politischer Strategien. Unklar ist jedoch, inwieweit auch andere öffentliche Bedienstete auf der Straße, die offiziell keinem Berufsstand angehören müssen und dennoch stark regulierte Tätigkeiten ausführen, dies ebenfalls tun dürfen. Obwohl der Ermessensspielraum dieser öffentlichen Bediensteten auf der Straße sehr gering ist, kann deren kumulierte Wirkung durchaus groß sein. Dies ist insbesondere in Systemen der sozialen Sicherheit großer Volkswirtschaften der Fall wie etwa innerhalb der brasilianischen Landesanstalt für soziale Sicherheit (Instituto Nacional do Seguro Social – INSS), die sehr stark auf die Arbeit ihrer Bediensteten angewiesen ist. In dieser Studie wird untersucht, wie diese Bediensteten ihren Ermessensspielraum selbst beurteilen. Anhand eines analytischen Rahmens auf der Grundlage der Theorie der Straßenbürokratie (Street-level Bureaucracy) und der soziologischen Theorie des Ermessens wurden die Daten aus der Befragung (n = 486) qualitativ eingeordnet. Die Ergebnisse zeigen, dass diese Bediensteten ihr eigenes Ermessen sehr unterschiedlich beurteilen. Dies ist eine wichtige Erkenntnis für politische Entscheidungsträger und Verwaltungsfachleute. Ausgehend von den Ergebnissen lässt sich das vorgeschlagene Modell auch auf Systeme der sozialen Sicherheit anderer Länder anwenden.

Профессионалы низового уровня, такие как социальные работники, влияют на реализацию политики, используя свои дискреционные полномочия. Однако остаётся неясным, как должны действовать другие бюрократы низового уровня (street-level bureaucrats — SLBs), за которыми не закреплён профессиональный статус, но которые при этом ведут строго регламентированную деятельность. Несмотря на то, что допустимая свобода в принятии решений подобных бюрократов невелика, их решения всё же оказывают значимое воздействие. Это особенно характерно для систем социального обеспечения крупных развивающихся экономик, таких как Бразильский национальный институт социального обеспечения (INSS), деятельность которого очень сильно зависит от ролей, исполняемых сотрудниками INSS. В данном исследовании рассматривается, как эти должностные лица понимают свои дискреционные полномочия. Для качественного анализа данных опроса (n = 486) применяется аналитическая методология, основанная на теориях низовой бюрократии и дискреции. Полученные данные свидетельствуют о разнообразии понимания должностными лицами своих дискреционных полномочий, что является ценной информацией для директивных органов и администраторов. Основываясь на этих данных, предлагаемая модель может также быть адаптирована к другим контекстам национальных систем социального обеспечения.

社会工作者等一线专业人员通过行使自由裁量权影响政策实施。然而, 对于其他不被视为具有专业地位且从事受严格监管活动的一线官僚如何做到这一点, 目前尚不清楚。尽管这些基层官员的决策空间有限, 但其累积效应可能十分显著。对于巴西国家社会保障局等大型发展中经济体的社会保障体系而言, 情况尤其如此, 其运作在很大程度上依赖于社会保障局官员所发挥的作用。本研究探讨了这些官员如何看待他们的自由裁量权。研究采用了基于一线官僚制和自由裁量权理论的分析框架, 对调查数据(n = 486)进行了定性分析。研究结果揭示了官员们对自由裁量权的不同感知, 为政策制定者和管理层提供了启示。基于这些发现, 所提出的模型也可适用于其他国家的社会保障体系。

يتولى المهنيون على مستوى الشارع، مثل الأخصائيين الاجتماعيين، صياغة عملية تنفيذ السياسات من خلال ممارسة السلطة التقديرية. ومع ذلك، لا يزال من غير الواضح كيف يمكن للمهنيين الآخرين على مستوى الشارع (SLBs)، الذين لا يتمتعون بمكانة مهنية والذين يؤدون أنشطة منظمة للغاية، أن يفعلوا الشيء نفسه. وعلى الرغم من أن حرية اتخاذ القرار في هذه الالتزامات هامشية، إلا أن التأثيرات الإجمالية يمكن أن تكون قوية. ويصدُق هذا بشكل خاص على أنظمة الضمان الاجتماعي في سياق الاقتصادات النامية الكبرى، مثل المعهد الوطني للضمان الاجتماعي في البرازيل الذي يعتمد تشغيله بشكل كبير على الأدوار التي يضطلع بها المسؤولون في هذا المعهد. وتتناول هذه الدراسة كيفية إدراك هؤلاء المسؤولين لسلطتهم التقديرية. وهو يطبق إطارًا تحليليًا يعتمد على البيروقراطية على مستوى الشارع ونظريات التقدير، من أجل التعامل مع بيانات الاستقصاء نوعيًا (n = 486). وتدل النتائج على الطرائق المتنوعة التي ينظر بها المسؤولون إلى تقديرهم، مما يوفر رؤى لصانعي السياسات والإدارة. وبناءً على النتائج، يمكن أيضًا تكييف النموذج المقترح مع سياقات أخرى لنظام الضمان الاجتماعي الوطني الأخرى.

Os implementadores sociais, como os assistentes sociais, moldam a implementação de políticas ao exercerem poder de decisão. Entretanto, ainda não está claro como outros burocratas de mesmo nível, isto é, implementadores sociais (SLBs, street-level bureaucrats), que não são considerados profissionais e que realizam atividades altamente regulamentadas, podem fazer o mesmo. Embora a margem de decisão desses SLBs seja marginal, os efeitos agregados podem ser sólidos. Isso é especialmente válido para os sistemas de seguridade social das grandes economias em desenvolvimento, como o Instituto Nacional de Seguridade Social do Brasil (INSS), cuja operação depende em grande parte das funções desempenhadas pelos executivos do INSS. Este estudo discorre como esses funcionários percebem seu poder de decisão. Aplica uma estrutura analítica, com base em teorias da burocracia de implementação social e de poder de decisão, para abordar qualitativamente os dados da pesquisa (n = 486). As constatações evidenciam diversas maneiras pelas quais esses executivos percebem seu poder discricionário, fornecendo insights para os formuladores de políticas e para a administração. Com base nos resultados, o modelo proposto também pode ser adaptado a outros contextos do sistema nacional de seguridade social.