Discourses and bottom-up policymaking in Europe and the EU

Abstract

Artificial intelligence (AI), climate change, COVID-19, financial budgets, religion and state in Israel—the challenges that the EU and countries in Europe face today seem to increase rather than decrease. This EPA issue includes contributions that show the extent of diversity with which European policy research deals with these topics. The articles draw from different theoretical and/or methodological approaches to analyze the capacity of European governments and the EU in governing these challenges, the ideas and discourses that emerge around them, and the role that bureaucrats and citizens play in bottom-up processes.

AI is the newest among the mentioned challenges and is subject to increased attention in public policy research. Several articles tackle AI by analyzing the national or global governance of AI technologies (Büthe et al., 2022; Erman & Furendal, 2022; Radu, 2021; Robles & Mallinson, 2023b; Taeihagh, 2021; Ulnicane & Erkkilä, 2023), including the setting of standards (von Ingersleben-Seip, 2023), the perceptions by citizens and relevance of public trust (Ingrams et al., 2021; Robles & Mallinson, 2023a; Schiff et al., 2023) or the impact of AI “on the ground” (Brunn et al., 2020; Selten et al., 2023). Following this recent rise in interest in AI, Lemke et al. (2024) tie in with a contribution that methodologically relies on discourse analysis (Newman & Mintrom, 2023) and opens this issue by a comprehensive depiction of the German discourse on AI. Their systematic analysis includes 6421 statements from various relevant stakeholders with a focus on how AI is defined and framed as a policy problem. Thereby, the analysis underpins that AI is (still) perceived as an issue primarily related to technology and, hence, placed in the policy sector of technology and innovation. It is thus not an issue where questions around civil rights, labor, or education dominate, although the multitude of stakeholders framing and defining the problem increases uncertainty in problem definition. Furthermore, the discourse highlights the need for international cooperation.

With Germany being a large European country with a central role in the European Union (EU), such emphasis of international cooperation also refers to joint endeavors at a European level. However, to be able to address problems that concern Europe, the EU must have the necessary leverage, and members states must also comply with adopted laws—which is often not the case (Brendler & Thomann, 2023; Heidbreder, 2017; Kriegmair et al., 2022; Thomann & Sager, 2017). Clinton and Arregui (2024) look into these infringements of EU law at local and regional levels of EU members states to identify explanations for why EU law is not followed, which eventually hinders the influence of the EU in solving cross-country problems. They show that an increase in autonomy of substate authorities, notably also within countries, and their willingness to use this autonomy alongside a negative public opinion towards the EU are associated with a higher number of infringements. By contrast, the authors do not find a positive relation between infringements and administrative capacity.

A more positive view of the European Union's ability to problem solving is provided by an examination of the EU Emissions Trading System since its introduction in 2005. In three phases from 2009 to 2013, 2014 to 2018, and 2019 to 2022, the development of a paradigm shift can be demonstrated, whereby a sustainability paradigm has recently prevailed. Wennick (2024) uses a systematic document analysis to show this change qualitatively and quantitatively. He applies a paradigm concept based on Hall (1993) and expanded by Kern et al. (2014) to distinguish four dimensions: interpretive framework, policy objectives, policy instruments, and governance institutions. For these four levels, he identifies the respective ideas on economic growth and climate, which he names as drivers of the paradigm shift.

The next paper takes a comparative perspective to explain the different Covid-19 death tolls in the EU Member States, the United Kingdom, Switzerland, and Norway (Farkas & Rácz, 2024). The dependent variable is operationalized with the excess mortality indicator of the database Our World in Data 2015–2019. A comparison of the excess mortality per million shows striking country clusters: in northwest Europe, especially in the Scandinavian countries, excess mortality was low. The Mediterranean countries had average results, while all countries with very significantly excess mortality rates belong to the Central and Eastern European (CEE) group. The article uses correlation analyses to test the explanatory power of different variables for the variance in excess mortality. High health expenditure and a large number of nurses and midwives correlate with low excess mortality. In contrast, a direct correlation between large shares of seats held by populists in parliament and excess mortality cannot be shown. At first glance, political institutions and state capacity are also hardly directly correlated with excess mortality. However, the picture becomes more complex when the country clusters are differentiated and a distinction is made between the phases with and without vaccination.

Contributing to the increasingly studied role of street-level bureaucrats in public policy (Arnold, 2013; Brodkin, 2012; Edri-Peer et al., 2023), Niva Golan-Nadir (2024) zooms in on a religion-directed food policy reform in Israel to answer what encourages civil servants to become policy entrepreneurs. Focusing on macrolevel factors, the paper argues that bureaucratic inefficiency, related societal pressure, and competition by other service providers encourages bureaucrats to engage more strongly for an issue and take on entrepreneurial strategies to increase its success. This causal model is illustrated with the case of the Israeli Rabbinate, a state institution that successfully defended its monopoly on regulating kosher food certificates in 2021. Drawing on governmental statistics, public opinion surveys, elite interviews and analyses of (policy) documents and media, the study shows how the Acting General Director of the Israeli Chief Rabbinate identified a time of high public dissatisfaction and rising attention for private sector competitors as a window of opportunity to improve the Rabbinate's service provision while maintaining its monopoly. These findings show how critical situations can spark innovation and motivate policy entrepreneurship and change.

While the importance of multilevel top-down policy processes cannot be neglected, the last contribution in this issue sheds light on the equally important bottom-up initiatives of policymaking. Using a mixed-methods approach, Bogo and Falanga (2024) explore the dissemination and financial dimension of participatory budgeting (PB) in Portugal, that is, citizen-centered collective decision making on public budget (Bartocci et al., 2022). The authors show how (mostly local) PBs have increased throughout Portugal in four waves after their introduction in 2002. This growth was pushed forward, inter alia, by the initiation of the Lisbon PB and national PBs, a stronger focus on young people, new implementation strategies, and PB's support among center-right governments in the North of the country. The comparative analysis of 134 Portuguese PBs between 2002 and 2019 shows that most investments were assured in the fourth wave from 2015 to 2019, although the mean investment per PB has decreased since 2009. As of 2019, most PBs relied on less than 2% of public investments, implying a rather weak financial impact. The authors conclude that although PB as a democratic innovation has spread considerably in Portugal since the early 2000s, it plays only a limited role in the absolute financial investment (per capita), not using its full potential of collective decision making.

人工智能、气候变化、新冠肺炎、财政预算、宗教和以色列局势——欧盟和欧洲国家当前面临的这些挑战似乎在增加而不是减少。本期《欧洲政策分析》(EPA)期刊收录的文章展示了欧洲政策研究用于应对这些主题的多样性程度。这些文章借鉴了不同的理论方法和/或方法论来分析欧洲政府和欧盟在应对这些挑战方面的能力、围绕它们出现的想法和话语、以及官僚和公民在自下而上的过程中发挥的作用。

人工智能(AI)是上述挑战中最新的一个，并且在公共政策研究中受到越来越多的关注。几篇文章通过分析AI技术的国家治理或全球治理来探讨AI问题(Büthe et al., 2022; Erman & Furendal, 2022; Radu, 2021; Robles & Mallinson, 2023b; Taeihagh, 2021; Ulnicane & Erkkilä, 2023)，包括标准的制定(von Ingersleben-Seip, 2023)、公民的感知以及公共信任的相关性(Ingrams et al., 2021; Robles & Mallinson, 2023a; Schiff et al., 2023)或AI的“实地”影响(Brunn et al., 2020; Selten et al., 2023)。随着近期兴起的AI兴趣，Lemke et al.(2024)撰写的文章在方法上依靠话语分析(Newman & Mintrom, 2023)，并通过对德国AI话语的全面描述来开启本期内容。他们的系统分析包括来自不同利益攸关方的6421份声明，聚焦于AI是如何被定义和建构为一个政策问题。分析表明，AI（仍然）被视为一个主要与技术相关的问题，因此被置于技术和创新的政策部门。因此，尽管众多利益攸关方对问题的建构和定义增加了问题定义的不确定性，但AI问题并不是一个围绕公民权利、劳工或教育的主导问题。此外，话语强调了国际合作的必要性。

鉴于德国是欧洲大国，在欧盟(EU)中具有核心地位，强调国际合作也指欧洲层面的共同努力。然而，为了能够应对欧洲关注的问题，欧盟必须拥有必要的影响力，成员国也必须遵守已通过的法律——但事实往往并非如此(Brendler & Thomann, 2023; Heidbreder, 2017; Kriegmair et al., 2022; Thomann & Sager, 2017)。Clinton and Arregui(2024)调查了欧盟成员国在地方和区域层面上违反欧盟法律的行为，以期识别欧盟法律不被遵守的原因，这最终阻碍了欧盟在解决跨国问题上的影响力。他们表明，地方当局自主权的增加（特别是在国家内部）、它们对这种自主权以及对欧盟的负面舆论的使用意愿，与侵权行为的增加有关。相比之下，作者没有发现侵权行为与行政能力之间存在正相关关系。

通过对自2005年推出的欧盟排放交易体系进行分析，对欧盟的问题解决能力提供了更积极的看法。2009-2013年、2014-2018年和2019-2022年这三个阶段能证明范式转变的发展，即可持续性范式近年来已经盛行。Wennick(2024)使用系统性文献分析，从定性和定量的角度展示了这种变化。他应用基于学者Hall(1993)并由Kern、Kuzemko和Mitchell(2014)扩展的范式概念来区分四个维度:解释框架、政策目标、政策工具、治理机构。对于这四个层面，他确定了各自关于经济增长和气候的观点，他将其称为范式转变的驱动力。

下一篇论文透过比较视角来解释欧盟成员国、英国、瑞士和挪威因新冠肺炎导致的不同死亡人数(Farkas & Rácz, 2024)。使用数据库“Our World in Data”2015-2019年的超额死亡率指标，对因变量进行操作化。对每百万人超额死亡率的比较显示出不寻常的国家集群:在西北欧，尤其是斯堪的纳维亚国家，超额死亡率较低。地中海国家的结果较为平均，而超额死亡率极为显著的国家都属于中东欧(CEE)国家。文章使用相关分析来检验不同变量对超额死亡率差异的解释力。高卫生支出、大量护士和助产士，与低超额死亡率相关。相比之下，民粹主义者在议会中占有大量席位与超额死亡率之间无法显示直接的相关性。乍一看，政治制度和国家能力也很难与超额死亡率直接相关。然而，当区分国家集群，并区分接种疫苗和未接种疫苗的阶段时，情况就会变得更加复杂。

越来越多的研究分析了街头官僚在公共政策中的作用(Arnold, 2013; Brodkin, 2012; Edri-Peer et al., 2023)，为对此作贡献，Niva Golan-Nadir(2024)聚集于以色列地区以宗教为导向的粮食政策改革，以期回答一个问题，即是什么鼓励公务员成为政策企业家。文章聚焦于宏观因素，认为官僚机构效率低下、相关的社会压力以及其他服务提供商的竞争，会鼓励官僚更积极地参与某个议题，并采取创业战略来增加其成功。使用以色列拉比院案例，对该因果模型进行了阐述，拉比院是一个国家机构，在2021年成功捍卫了其对犹太食品证书监管的垄断地位。基于政府统计数据、民意调查、精英访谈以及（政策）文件及媒体分析，该研究表明，以色列首席拉比院的代理总干事如何将“公众的高度不满和对私营部门竞争对手的日益关注的时期”视为一个机会之窗，以改善拉比院的服务提供，同时保持其垄断地位。这些发现表明了危急情况如何能够激发创新并鼓励政策创业和变革。

虽然多层次的自上而下的政策过程的重要性不容忽视，但本期的最后一篇文章阐明了同样重要的自下而上的决策举措。Bogo和Falanga(2024)采用混合方法，探究了葡萄牙参与式预算（简称PB，即以公民为中心的公共预算集体决策）的传播维度和财务维度， (Bartocci et al., 2022)。作者展示了PB在2002年推出后如何在葡萄牙全国范围内分四次增加（这种增加大多数是地方性的）。这种增长主要归因于里斯本PB和国家PB的启动、对年轻人的更加关注、新的实施战略，以及该国北部中右翼政府对PB的支持。对2002年至2019年134个葡萄牙PB的比较分析表明，尽管每个PB的平均投资自2009年以来有所下降，但大多数投资在2015年至2019年的第四轮增长中得到了保证。截至 2019年，大多数PB对公共投资的依赖度不到2%，这意味着财务影响相当弱。作者的结论是，虽然自2000年代初以来，作为一种民主创新的PB在葡萄牙得到了广泛传播，但它在绝对金融投资（人均）方面只发挥了有限的作用，没有充分发挥其集体决策的潜力。

Inteligencia artificial, cambio climático, COVID-19, presupuestos financieros, religión y Estado en Israel: los desafíos que enfrentan hoy la UE y los países de Europa parecen aumentar en lugar de disminuir. Este número de la EPA incluye contribuciones que muestran el grado de diversidad con la que la investigación política europea aborda estos temas. Los artículos se basan en diferentes enfoques teóricos y/o metodológicos para analizar la capacidad de los gobiernos europeos y de la UE para gestionar estos desafíos, las ideas y discursos que surgen en torno a ellos, y el papel que desempeñan los burócratas y los ciudadanos en los procesos ascendentes.

La inteligencia artificial (IA) es el más nuevo de los desafíos mencionados y está sujeto a una mayor atención en la investigación de políticas públicas. Varios artículos abordan la IA analizando la gobernanza nacional o global de las tecnologías de IA (Büthe et al., 2022; Erman & Furendal, 2022; Radu, 2021; Robles & Mallinson, 2023b; Taeihagh, 2021; Ulnicane & Erkkilä, 2023), incluido el establecimiento de estándares (von Ingersleben-Seip, 2023), las percepciones de los ciudadanos y la relevancia de la confianza pública (Ingrams et al., 2021; Robles & Mallinson, 2023a; Schiff, Schiff, Adams, McCrain y Mourtgos, 2023) o el impacto de la IA “sobre el terreno” (Brunn, Diefenbacher, Courtet y Genieys, 2020; Selten, Robeer y Grimmelikhuijsen, 2023). Tras este reciente aumento del interés en la inteligencia artificial, Lemke, Trein y Varone (2024) se vinculan con una contribución que se basa metodológicamente en el análisis del discurso (Newman & Mintrom, 2023) y abre este número con una descripción integral del discurso alemán sobre AI. Su análisis sistemático incluye 6421 declaraciones de varias partes interesadas relevantes con un enfoque en cómo se define y encuadra la IA como un problema de política. Por lo tanto, el análisis sustenta que la IA (todavía) se percibe como una cuestión principalmente relacionada con la tecnología y, por lo tanto, se ubica en el sector político de la tecnología y la innovación. Por lo tanto, no es un tema donde dominen las cuestiones relacionadas con los derechos civiles, el trabajo o la educación, aunque la multitud de partes interesadas que enmarcan y definen el problema aumenta la incertidumbre en la definición del mismo. Además, el discurso destaca la necesidad de cooperación internacional.

Dado que Alemania es un gran país europeo con un papel central en la Unión Europea (UE), ese énfasis en la cooperación internacional también se refiere a esfuerzos conjuntos a nivel europeo. Sin embargo, para poder abordar los problemas que preocupan a Europa, la UE debe tener la influencia necesaria y los Estados miembros también deben cumplir con las leyes adoptadas, lo que a menudo no es el caso (Brendler & Thomann, 2023; Heidbreder, 2017; Kriegmair, Rittberger, Zangl y Heinkelmann-Wild, 2022; Thomann y Sager, 2017). Clinton y Arregui (2024) analizan estas infracciones de la ley de la UE a nivel local y regional de los estados miembros de la UE para identificar explicaciones de por qué no se cumple la ley de la UE, lo que eventualmente obstaculiza la influencia de la UE en la solución de problemas entre países. Muestran que un aumento de la autonomía de las autoridades subestatales, especialmente también dentro de los países, y su voluntad de utilizar esta autonomía junto con una opinión pública negativa hacia la UE están asociados con un mayor número de infracciones. Por el contrario, los autores no encuentran una relación positiva entre las infracciones y la capacidad administrativa.

Una visión más positiva de la capacidad de la Unión Europea para resolver problemas la proporciona un examen del sistema de comercio de derechos de emisión de la UE desde su introducción en 2005. En tres fases (2009-2013, 2014-2018 y 2019-2022), el desarrollo de un paradigma Se puede demostrar un cambio radical en el que recientemente ha prevalecido un paradigma de sostenibilidad. Wennick (2024) utiliza un análisis sistemático de documentos para mostrar este cambio cualitativa y cuantitativamente. Aplica un concepto de paradigma basado en Hall (1993) y ampliado por Kern, Kuzemko y Mitchell (2014) para distinguir cuatro dimensiones: marco interpretativo, objetivos de política, instrumentos de política e instituciones de gobernanza. Para estos cuatro niveles, identifica las ideas respectivas sobre crecimiento económico y clima, que denomina impulsores del cambio de paradigma.

El siguiente artículo adopta una perspectiva comparada para explicar las diferentes cifras de muertes por Covid-19 en los Estados miembros de la UE, el Reino Unido, Suiza y Noruega (Farkas & Rácz, 2024). La variable dependiente se operacionaliza con el indicador de exceso de mortalidad de la base de datos Our World in Data 2015-2019. Una comparación del exceso de mortalidad por millón muestra sorprendentes grupos de países: en el noroeste de Europa, especialmente en los países escandinavos, el exceso de mortalidad fue bajo. Los países mediterráneos obtuvieron resultados medios, mientras que todos los países con un exceso muy significativo de tasas de mortalidad pertenecen al grupo de Europa Central y Oriental (ECO). El artículo utiliza análisis de correlación para probar el poder explicativo de diferentes variables para la varianza del exceso de mortalidad. Un alto gasto sanitario y un gran número de enfermeras y parteras se correlacionan con un bajo exceso de mortalidad. Por el contrario, no se puede demostrar una correlación directa entre una gran proporción de escaños ocupados por populistas en el parlamento y el exceso de mortalidad. A primera vista, las instituciones políticas y la capacidad del Estado tampoco están directamente correlacionadas con el exceso de mortalidad. Sin embargo, el panorama se vuelve más complejo cuando se diferencian los conglomerados de países y se distingue entre las fases con y sin vacunación.

Contribuyendo al papel cada vez más estudiado de los burócratas de la calle en las políticas públicas (Arnold, 2013; Brodkin, 2012; Edri-Peer et al., 2023), Niva Golan-Nadir (2024) se centra en una reforma de la política alimentaria dirigida por la religión. en Israel para responder qué anima a los funcionarios públicos a convertirse en emprendedores políticos. Centrándose en factores a nivel macro, el artículo sostiene que la ineficiencia burocrática, la presión social relacionada y la competencia de otros proveedores de servicios alientan a los burócratas a involucrarse más firmemente en un tema y adoptar estrategias empresariales para aumentar su éxito. Este modelo causal se ilustra con el caso del Rabinato israelí, una institución estatal que defendió con éxito su monopolio en la regulación de los certificados de alimentos kosher en 2021. Basándose en estadísticas gubernamentales, encuestas de opinión pública, entrevistas de élite y análisis de documentos y medios (políticos), El estudio muestra cómo el Director General Interino del Gran Rabinato israelí identificó un momento de gran insatisfacción pública y creciente atención hacia los competidores del sector privado como una ventana de oportunidad para mejorar la prestación de servicios del Rabinato manteniendo al mismo tiempo su monopolio. Estos hallazgos muestran cómo las situaciones críticas pueden generar innovación y motivar el emprendimiento y el cambio en materia de políticas.

Si bien no se puede descuidar la importancia de los procesos políticos multinivel de arriba hacia abajo, la última contribución de este número arroja luz sobre las igualmente importantes iniciativas de formulación de políticas de abajo hacia arriba. Utilizando un enfoque de métodos mixtos, Bogo y Falanga (2024) exploran la difusión y la dimensión financiera del presupuesto participativo (PP) en Portugal, es decir, la toma de decisiones colectivas centrada en los ciudadanos sobre el presupuesto público (Bartocci, Grossi, Mauro y Ebdon, 2022). Los autores muestran cómo los PP (en su mayoría locales) han aumentado en todo Portugal en cuatro oleadas después de su introducción en 2002. Este crecimiento fue impulsado, entre otras cosas, por el inicio del PP de Lisboa y los PP nacionales, un mayor enfoque en los jóvenes, nuevas estrategias de implementación y el apoyo del PP entre los gobiernos de centro derecha en el norte del país. El análisis comparativo de 134 OP portuguesas entre 2002 y 2019 muestra que la mayoría de las inversiones se aseguraron en la cuarta ola de 2015-2019, aunque la inversión media por OP ha disminuido desde 2009. A partir de 2019, la mayoría de las OP dependían de menos del 2% de inversiones públicas, lo que implica un impacto financiero bastante débil. Los autores concluyen que, aunque el PP como innovación democrática se ha extendido considerablemente en Portugal desde principios de la década de 2000, desempeña sólo un papel limitado en la inversión financiera absoluta (per cápita), y no utiliza todo su potencial de toma de decisiones colectiva.