APEC 경제통합과 원산지 규정: 경제적 효과와 APEC의 협력과제 (APEC Economic Integration and Rules of Origin: Economic Impacts and Policy Implications)

21세기에 급속도로 심화되고 있는 지역경제통합의 결과 지구촌이 단일경제권으로 편입되는 현상이 가속화되고 있다. 이와 같은 현상은 세계에서 가장 역동적인 시장으로 평가받고 있는 아시아 태평양 지역에서 가장 두드러지게 나타나고 있다. 이는 동아시아 지역을 중심으로 하는 아시아 태평양 지역 국가들 간 시장주도적인 통합 유인이 하나의 경제공동체 창설을 목표로 지난 20년간 꾸준하게 활동을 펼친 APEC의 경제협력 성과에 힘입어 견인된 결과로 해석되기도 한다. 2011년 현재 APEC 회원국들이 체결한 총 111개의 FTAs/RTAs 가운데 44개가 역내회원국을 당사국으로 체결된 협정이라는 사실을 감안하면, 관세절감과 같이 협상을 전제로 하는 분야는 WTO, FTA가 주도하고, APEC은 국경간, 국경내 또는 국경에서 발생하는 각종 규제 및 제도의 개선을 통한 경제통합효과 제고에 집중할 경우, 보다 효율적인 경제통합구도가 정립될 수 있을 것으로 기대된다. 현재 APEC은 역내에 확산되고 있는 자유무역협정을 APEC의 창설이념인 ‘아시아 태평양 공동체 건설’의 디딤돌로 활용하기 위한 다양한 노력을 지역경제통합(REI: Regional Economic Integration) 활동의 일환으로 전개하고 있다. REI는 원산지규정을 포함하여 APEC이 추구하는 다양한 협력분야에서 무역을 왜곡시키는 요소를 발굴하고 개선을 이행함으로써 APEC이 지향하는 높은 수준의 포괄적인 경제공동체 창설 기반과 환경 조성에 그 목표를 두고 있다. 상기 REI 강화 보고서에서 제시된 원산지규정에 대한 정상과 각료들의 지시사항은 CTI 산하 MAG의 주도 아래 이행을 도모하고 있다. 현재 APEC 정상 차원에서 논의가 진전되고 있는 아ㆍ태자유무역지대(FTAAP: Free Trade Area of the Asia-Pacific) 결성으로 기대되는 무역창출효과를 극대화시키기 위해서는 포괄적ㆍ고품격 자유무역협정 원칙이 적용되어야 함은 물론이고, 다양한 원산지규정에서 발생하는 행정비용을 최소화하기 위한 APEC 차원의 사전적인 통합 및 조화의 노력이 강화되어야 할 것으로 판단된다. 이에 따라 본 연구는 아시아 태평양 지역에 거대한 자유무역지대의 탄생을 의미하는 FTAAP 창설에 대비하여 역내외 주요 자유무역협정 원산지규정의 특성을 검토하고, FTAAP의 효과 배가를 위한 원산지규정 조화 및 통합 방안을 분석하고, 이에 대한 경제적 효과를 추정할 목적으로 추진되었으며 다음과 같은 정성 및 정량적 분석결과를 도출하였다. 첫째, 원산지규정에 대한 전반적인 이해를 돕기 위해 WCO 중심으로 진행되는 다자차원의 원산지규정과 EU, NAFTA 등을 비롯한 지역차원의 원산지규정을 사례 중심으로 검토하고, 그 특징을 비교 분석하였다. 원산지규정은 그 적용목적에 따라 특혜원산지규정(preferential ROO)과 비특혜원산지규정(non-preferential ROO) 두 개의 시스템으로 구별된다. 다자차원에서 논의되어 발전된 원산지규정은 대표적으로 WTO 통일원산지규정을 꼽을 수 있으며, 이는 비특혜원산지규정이다. 반면에 지역차원의 원산지규정은 특혜원산지규정으로 성격을 구분 지을 수 있다. 다자차원의 WTO 통일원산지규정(HRO)은 복잡다기한 특혜원산지규정에 비해 보다 일관성 있고 예외가 적은 통일된 ‘일반규정(general rules)’을 원칙으로 한다. 품목별 원산지규정 역시 우선기준과 보완기준으로 구성되어 일반 적용을 원칙으로 일관성과 예측가능성, 투명성을 우선시하는 구조를 갖추고 있다. 다만, 품목별 원산지규정에 유연성을 적용하여 비교적 단순화하고 효과를 높일 수 있는 것은 미소기준이나 누적기준인데, HRO에서 누적기준은 존재하지 않으며 미소기준은 국가별 이견이 많아 합의점에 도달하지 못한 요인 중 하나이다. 반면에 지역차원의 원산지규정은 특혜원산지규정으로 역내에는 주로 양자누적을 적용하고 역외에는 엄격한 기준을 적용하는 배타적인 구조를 갖추고 있다. 또한 품목별 원산지규정은 복잡하고 예외적용이 많다. 특히 많은 연구에서 NAFTA와 EU의 원산지규정을 가장 복잡한 것으로 간주한다. 그러나 최근 지역차원의 원산지규정은 다소 신축적이며 유연한 구조를 지향하는 추세로 볼 수 있다. 최근 ASEAN과의 FTA와 P4의 원산지규정을 살펴보면, 역외재료 최대허용비율인 미소기준은 10%로 높아지며 누적기준 역시 40~50%이다. 또한 품목별 원산지규정에서 복잡한 예외규정을 단순화하고 일관성 있는 규정으로 전 품목에 역내부가가치기준을 제공하는 등 일반규정을 강화하는 추세이다. 둘째, APEC의 경제통합 비전과 연관하여 APEC 역내 원산지규정 관련 제반 활동을 살펴본 이후 APEC 역내 원산지규정 조화의 필요성을 찾아보았다. APEC 경제협력의 초기단계인 1990년대 중반부터 원산지규정은 경제통합활동 의제에 포함되어 논의되었지만, 당시 원산지규정에 대한 논의는 역내 경제통합을 촉진하는 독립적인 정책수단으로서가 아니라 WTO를 중심으로 진행되고 있던 다자차원 규정과의 조화를 논의하기 위한 의제에 편입되어 진행되었다. 이는 1990년 중반까지 경제공동체로의 발전에 대한 APEC의 역할이 명확하게 정립되지 않았을 뿐 아니라 NAFTA를 제외하고는 역내 무역을 왜곡시킬 잠재력을 보유한 역내 소지역협정이 실질적으로 전무하였다는 사실에 근거한다고 판단된다. 그러나 1990년대 후반부터 역내 FTAs/RTAs 체결이 급증한 결과 아ㆍ태지역의 스파게티볼 현상이 심화되고 있으며, 이는 자유무역의 특혜 부여 판정에 소요되는 행정비용 지불 증가로 귀착되어 자유무역의 경제적 효과를 감소시키는 요인으로 등장하게 된다. APEC 정책당국자들은 특혜원산지규정 난립에 따른 무역왜곡현상과 폐해를 교정하기 위한 대안으로 원산지규정의 표준과 조화를 위한 공동 노력을 기울여야 한다는 인식을 같이하게 되었다. 일차적으로 원산지규정을 포함한 FTAs/RTAs 협상에 준거가 될 수 있는 표준모델을 개발할 것에 합의하였으며, 이후 원산지규정 관련 표준모델은 2007년 통상장관회의에서 위생 및 검역, 전자상거래 분야와 함께 승인을 획득하였다. 한편 2007년 APEC 정상회의에서 채택된 REI 보고서는 다양하고 복잡한 원산지 확인절차에 따른 추가적인 무역비용 발생이 관세인하 또는 철폐에 따른 무역창출효과를 축소시키는 장벽으로 작용하고 있음을 지적하면서 역내 원산지규정에 대한 현상을 파악하고 조화 방법을 발굴할 것을 명시하고 있다. 상기 역내경제통합 강화차원에서 제시된 원산지규정에 대한 정상과 각료들의 지시사항은 현재 CTI 산하 MAG의 지속사업으로 이행을 도모하고 있다. 현재 APEC에서 진행되는 원산지규정 관련 간소화 작업은 1)역내 무역협정의 원산지 인증 관련 유효기한, 신고서 면제 및 미소기준 적용 현황파악 작업 2)원산지 자율증명제도의 확대 활동으로 대별된다. 특히 APEC은 원산지 자율증명제도를 통한 기업들의 행정비용 절감을 위해 2009년 정상회의에서 채택된 CTI의 ‘원산지 자율증명 선구자 이니셔티브(Pathfinder Initiative on Self- Certification of Origin)’의 이행과 이 이니셔티브에 다수 회원국의 참여 기회를 확대하기 위한 능력배양사업을 병행 추진하고 있다. 2011년 현재 한국을 비롯하여 호주, 브루나이, 캐나다, 일본, 말레이시아, 뉴질랜드, 싱가포르와 미국 총 9개 회원국이 참여하고 있는 이 사업은 상호주의 원칙과 자국의 법ㆍ제도ㆍ규정에 의거하여 FTA 체약 당사국과의 합의에 따른 자율증명제도를 이행하는 방법으로 운영되고 있다. 그러나 중국은 자국이 자율증명제에 대한 경험이나 규정이 전무하다면서 이 사업에 아직 참여하고 있지 않다. 한편 APEC은 시범적으로 냉장기기(HS 8418, 호주 주도), 악기류(HS 9201- 9207, 호주 주도), 철강제품(HS 7210, 일본 주도), 자전거와 그 부품(HS 8712-8714, 대만 주도), 소비자용 전자제품 및 IT 제품에 대한 원산지규정 조화에 대한 품목별 분석 작업을 완료하고, 분석 대상을 지속적으로 확대하고 있다. 이와 함께 역내 기업인에게 보다 투명하게 정보를 제공하기 위해 APEC 회원국들의 최혜국대우 관세율과 회원국이 참여하고 있는 FTAs/RTAs의 특혜관세, 원산지규정 등이 포함된 관세 및 원산지규정을 공개하는 웹사이트인 WebTR 구축 1단계인 회원국별 관련 영문 웹사이트를 링크시키는 작업을 완료하였다. 2011년 현재 REI 강화와 관련하여 APEC은 국경간(cross the border), 국경내(behind the border), 국경에서(at the border) 발생하는 비용 절감 또는 안전성 제고를 목적으로 다수의 사업을 추진하고 있다. 이 가운데 차세대 무역ㆍ투자 이슈, 무역거래비용 절감, 공급망 성과 개선, 중소기업 무역장벽, 비즈니스 환경개선 사업(EoDB) 분야는 원산지규정 논의와 밀접하게 연계되어야만 소기의 성과를 거둘 수 있는 사업으로 분류될 수 있다. 일례로 ‘글로벌 생산망(global production chain)’은 제품 및 서비스의 생산에서 최종소비까지 이르는 전 과정에서 연관되는 모든 범위의 활동을 지칭하는 개념인데, 지난 2009년 APEC 정상들은 2015년까지 글로벌 공급망 활동의 10%를 개선하는 데 합의한 바 있다. 한편 최근 글로벌 생산네트워크가 다변화하면서성장과 고용에 미치는 영향력이 점진적으로 증가하고 있음을 감안할 경우 2011년 APEC 정상회의에서 차세대 무역투자 이슈로 선정된 ‘중소기업의 글로벌 생산망 참여 촉진’을 이행하는 과정에서 통관절차 간소화 및 무역원활화 활동의 강화 문제가 복합적으로 다루어질 것으로 예상된다. 따라서 원산지규정의 단순화 및 조화를 위한 APEC 차원의 공동노력이 배가되어야 할 것이다. 셋째, 원산지규정의 경제적 파급효과를 분석하기 위해 일차적으로 원산지규정과 무역비용 간 연관관계를 이론적 고찰과 기존의 실증분석 사례를 중심으로 검토하고, 이차적으로 중력모형을 이용하여 원산지규정 조화의 경제적 효과를 계량적으로 추정하였다. 지역무역협정 체결 시 원산지 확인절차에 따른 추가적인 무역비용 발생은 관세인하 또는 철폐에 따른 무역창출효과를 상쇄할 수 있는 비관세장벽이기에, 무역자유화 노력의 중요한 걸림돌로 작용하고 있다. 특히 원산지규정의 엄격한 적용과 복잡성은 소규모 지역협력체의 중복으로 인한 스파게티볼 현상에 따른 무역전환효과를 극대화할 수 있다. 이러한 문제점을 해결하기 위해서는 무엇보다도 각각의 소규모 지역협력체를 조화롭게 통합할 수 있는 원산지규정의 단순화 또는 누적이 고려되어야 할 것이다. 구체적으로 원산지규정의 단순화와 관련된 제도적 보완책으로 미소기준과 원산지증명제를 실시하고 있으며, APEC 역시 이 제도를 도입하고 있다. 한편 FTAAP과 같이 아ㆍ태지역에서 기존의 역내 소규모 자유무역협정들을 통합하는 거대 자유무역협력체 추진 시 고려해야 할 사항으로 원산지규정의 누적이 고려될 수 있다. 이와 같은 이론적, 정책적 판단을 근거로 본 보고서는 일차적으로 전 세계 지역무역협정을 각각의 원산지 누적조항에 따라 양자누적, 유사누적 및 완전누적으로 구분하고, 이들 지역무역협정이 무역에 미치는 영향을 분석하였다. 분석 방법은 표준패널데이터 분석모형과(PPML: Poisson Pseudo-Maximum Likelihood)을 적용하였다. 표준패널데이터 분석방법에서 고정효과(fixed effect) 모형을 적용한 분석결과 양자누적을 채택한 지역무역협정은 회원국과의 무역이 11.5% 증가하는 데 그쳤으나 완전누적조항을 선택한 지역무역협정의 무역창출효과는 60.5%로 나타나 완전누적이 훨씬 더 큰 무역창출효과를 갖는다는 것을 알 수 있다. 또한 표준패널데이터 분석모형을 적용할 경우 발생할 수 있는 선택 편의(selection bias)와 이분산 편의(heteroskedasticity bias) 발생문제를 해결하기 위해 Santos Silva and Tenreyro(2006, 2009) 및 Magee(2008)에 따라 PPML에 따른 임의효과 모형을 활용하여 분석한 결과, 국경 변수를 제외하면 중력모형의 기본 변수의 부호는 기대했던 바와 같고 통계적으로도 유의하게 나타났다. 그러나 표준패널데이터 분석모형에 비해 누적조항별 지역무역협정의 계수 값은 모두 작게 나타나 양자누적을 적용한 지역무역협정의 무역창출효과는 3%에 그치고, 유사누적을 채택한 지역무역협정의 회원국간 교역은 5.5%, 그리고 완전누적을 적용한 지역무역협정의 무역창출효과는 18.8%로 가장 크게 나타났다. PPML의 고정효과모형을 적용한 모형에서도 계수 값의 차이는 다소 있으나 완전누적의 무역창출효과가 유사누적에 비해 큰 것으로 분석되었다. 반면 비회원국과 무역이 감소하는 무역전환효과가 발생한다는 추정 결과도 도출되었는데 무역전환효과가 가장 큰 것은 유사누적을 적용한 지역무역협정이고, 그 다음이 양자누적, 그리고 완전누적 순이었다. 미소기준의 허용 여부와 기관증명 및 수출자 자율증명이 무역에 미치는 영향을 분석한 결과 고정효과모형을 적용한 모형에서 미소기준을 채택한 지역무역협정이 그렇지 않은 지역무역협정에 비해 회원국간 무역이 22.4% 더 많았다. PPML로 추정한 모형에서는 미소기준을 허용한 지역무역협정이 미소기준을 허용하지 않은 지역무역협정과 비교하여 회원국간 무역이 6.8% 더 많다는 결과를 도출하였다. 즉 이는 지역무역협정의 무역창출효과 이외에 미소기준을 허용함에 따른 추가적인 무역창출효과가 6.8%에 달한다는 것을 나타낸다. 한편 원산지증명방법이 무역에 미치는 영향을 추정한 결과 수출자 자율증명의 계수 값은 기관증명 방식에 비하여 통계적으로 유의하지 않은 값을 도출하였는바 이러한 결과는 수출자 자율증명을 채택한 지역무역협정의 경우 자율성을 부여하는 대가로 수출자에게 오히려 더 많은 서류와 엄격성을 요구함으로써 수출자의 부담을 가중시키고 있다는 것을 시사한다. 상기 분석결과를 검토하여, APEC 역내 원산지규정 협력과제를 도출하고 APEC 경제통합에 대비한 다음과 같은 APEC 원산지규정의 조화 및 간소화 촉진에 대한 정책을 제안하였다. 첫째, TPP를 비롯한 역내 FTAs/RTAs의 확산에 따른 원산지규정의 보호주의적 요인과 비용 상승요인을 경감시키면서, APEC 경제통합의 경제적 효용 극대화를 위해서는 원산지규정의 조화와 이에 따른 FTA 활용도 제고를 위한 보다 기업친화적인 정책 환경 조성이 요망된다. 주지하는 바와 같이 최근 역내 FTAs/RTAs의 확산과 스파게티볼 현상에 대한 우려, 역내교역비용 절감을 위한 정책수단으로서 원산지규정의 효용성에 대한 인식은 상당히 제고된 상태이다. 하지만 아직도 다수 APEC 회원국들과 역내기업인들에게 원산지규정은 그 기술적인 복잡성으로 인해 타 정책수단에 비하여 활용도가 낮은 실정이다. 최근 APEC에서 구축된 WebTR은 역내기업인에게 회원국들의 통관절차, 관세 및 원산지규정 관련정보를 링크하여 제공함으로써 원산지규정 활용제고에 일익을 담당하고 있다. 그러나 WebTR은 회원국이 자발적으로 제공한 정보만을 링크하는 기능을 구비하고 있기 때문에 APEC 차원에서 더욱 다양한 콘텐츠를 개발하고 관리함으로써 명실상부한 ‘APEC 원산지규정 종합 정보센터’의 기능을 WebTR이 담당해야 한다. 일차적으로 1997년에 제정된 ‘Compendium of Rules of Origin’의 개정판 수록과 수시 갱신 시스템 도입을 통한 역내 특혜원산지현황 점검기능이 추가될 경우 TPP를 포함하여 최근 진행되고 있는 역내 FTAs/RTAs 원산지규정 정보에 대한 역내기업인의 손쉬운 접근이 가능해짐으로써 최소의 시간과 비용으로 특혜원산지규정에 대한 이해의 폭을 넓히고 교역현장에서 활용을 제고하는 데 기여할 것으로 판단된다. 또한 지난 20년간 APEC의 경제협력 활동과 연계하여 추진한 원산지규정 관련 활동 및 사업에 대한 현황점검(stocktaking), 평가ㆍ분석 작업을 MAG 주도로 실시하여 APEC 원산지규정 활동의 현 좌표를 점검하고 향후 원산지규정 작업계획 마련을 위한 지침서로 활용하며, 그 내용을 WebTR에 등재하여 정보 활용과 함께 APEC 원산지규정 운용의 예측성 및 투명성을 높인다. 둘째, 지역무역협정의 목적이 회원국 간의 교역을 촉진하여 후생을 증진하는 데 있음에도 불구하고, 현실적으로는 기업 및 산업의 요구에 따라 지역무역협정을 체결할 때 경쟁력이 취약한 기업과 산업을 보호하는 장치로 원산지규정이 활용되고 있다. 이에 따라 지역무역협정의 무역창출효과는 기대치에 미치지 못하고 있는 형편이다. APEC 역내에서 체결된 많은 지역무역협정이 실질적으로 작동하고, 기대되는 무역창출효과를 얻기 위해서는 무엇보다도 각 지역무역협정별로 상이하게 설정되어 있는 원산지규정을 조화하고 단순화하는 노력이 시급하다. 원산지규정으로 인한 부정적 효과는 기업이 지역무역협정의 혜택을 포기하는 형태로 나타나기 때문에 그 심각성이 드러나지 않고 있어서 실제 정책입안자가 느끼기는 쉽지 않을 뿐이다. 본 보고서는 일반적인 FTAs/RTAs가 채택하고 있는 양자누적에 비해 완전누적과 유사누적의 경제적 효과가 보다 클 것으로 추정한바, 이를 반영하기 위한 APEC의 제도적 경제통합(FTAAP) 준비가 필요함을 강조하고자 한다. 이와 관련해 앞 절에서는 APEC의 제도적 통합에 대비하여 범유럽누적시스템(PECS)과 유사한 범아ㆍ태누적시스템(PAPCS)의 도입을 검토할 필요가 있음을 제안하였다. 그러나 현재 APEC에서 진행되고 있는 원산지규정 관련 논의는 다수 회원국들이 복수의 FTAs/RTAs에 참여하고 있는 현실을 감안한다면 원산지규정에 따른 국별 이해득실이 다양한 양상으로 전개될 것이기 때문에 현 단계에서 21개 회원국의 합의를 도출하기는 용이하지 않을 것으로 판단된다. 따라서 APEC은 정책대화, 분석연구를 추진함으로써 유사ㆍ완전 누적방식의 경제적 혜택과 수반되는 도전 요인들을 면밀하게 검토하면서 ASEAN, NAFTA, TPP 등 역내 RTAs의 경험에서 모범사례를 발굴하여 APEC에 적용시키는 방안을 지속적으로 연구, 검토하여야 할 것이다. 셋째, 본 연구에서는 원산지규정의 조화와 단순화에 대한 미소기준을 채택한 자유무역협정의 무역창출효과와 함께 기관증명과 자율증명의 경제적 효과를 비교 분석하여 제시하고 있다. 본 보고서는 기관증명과 자율증명에 대한 무역효과를 추정한 결과 일반적인 상식과는 다르게 기관증명의 확대가 의미 있는 무역증진효과를 창출한다는 추정결과를 도출하고 있음에 반하여 자율증명의 확대가 무역증진에 미치는 영향에 대한 확실한 인과관계를 도출하지는 못하였다. 비록 위의 추정결과가 APEC 회원국에 특화된 실증분석결과는 아니지만 이러한 결과가 도출되었다는 점에서 공신력이 인정된 기관증명서 발급과는 달리 자율증명서 발급절차가 국별로 상이할 뿐 아니라 엄격한 법 또는 제도를 적용하고 있기 때문에 자율증명제 활용의 유익이 반감되는 현상을 APEC에서도 유추해 볼 수 있다. 이러한 시각에서 조명할 경우 2011년 각료회의에서 ‘규제협력 및 수렴’ 원칙이 구체적인 행동계획과 더불어 합의된 사실은 원산지규정의 조화 및 간소화 촉진을 위한 매우 고무적인 조치라고 판단된다. 한편 한국은 자율증명제도 참여와 함께 원산지 판정 분야에서 사전판정제도를 도입하고 있기 때문에 APEC 원산지규정 논의에 활발히 참여하고 있는 국가로서 이미지를 굳히고 있다. 한국은 사전판정제도의 효율적인 운영과 관련하여 사전판정에 필요한 제반 서류의 종류와 양식의 통일기준 마련을 주도하고, 통관절차 간소화, 자율증명제의 효율적인 운영과 관련한 제도개선의 모범사례를 회원국과 공유함으로써 역내기업들의 교역비용 절감에 기여할 수 있을 것으로 판단된다. 넷째, 현재 APEC에서 이행 중인 원산지규정의 조화와 간소화 사업의 다수는 국내 법ㆍ제도적 측면의 개선을 요구할 뿐 아니라 무역원활화를 비롯한 관련 사업과 밀접한 협조를 통해서만 추진이 가능한 범분야적(cross cutting) 이슈를 다수 포괄하고 있다. 현실적으로 APEC이 현재 구상하고 있는 원산지규정 논의에 다수 회원국의 참여를 유도하고, 중장기적인 경제통합 준비를 위한 의미 있는 정책을 논의하고 이행하기 위해서는 많은 도전과제들이 선결되어야 하며, 이를 위한 능력배양사업이 활성화되어야 한다. 원산지규정의 조화 및 간소화를 위해서는 현재 APEC의 산하 협의체별로 추진되고 있는 기 존의 능력배양사업과 시너지를 최적화할 수 있는 원산지 관련 능력배양 프로그램