Case Study on Housing Redevelopment/Reconstruction Projects under the Urban and Residential Environmental Improvement Act

Abstract

도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’)의 제정ㆍ시행에 따라 그 이전에는 구 도시재개발법에 의해 규율되던 재개발사업과 구 주택건설촉진법 및 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률에 의해 규율되던 재건축사업이 모두 도시정비법의 규율을 받게 되었다. 도시정비법 시행 이전에 재건축사업에 대해서는 재개발사업과 달리 행정청의 관여나 감독이 많지 않았고, 대부분 건축물 및 토지소유자들의 사적자치에 따라 사업이 진행되었던바, 재건축사업과 관련된 분쟁도 대체로 민사소송으로 해결되었다. 이제 도시정비법의 시행으로 재건축사업도 재개발사업과 유사하게 정비구역 지정, 추진위원회의 설립과 승인, 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획인가, 이전고시 등을 거쳐 진행되게 되었는데, 이에 대해서는 유사한 두 제도가 같은 절차에 따라 진행되게 되었고, 종래 사법상의 법률관계로 규율되던 재건축사업을 공법적 법률관계의 영역으로 끌어들여 각종 분쟁 및 비리를 효과적으로 규율하게 되었다는 점에서 긍정적인 평가를 할 수 있다. 이러한 내용의 도시정비법이 시행된 직후, 실무에서는 재건축사업에 관한 분쟁의 해결에 있어 민사법에 따라 규율되던 종래의 법리와 도시정비법의 새로운 규율에 따른 공법적 법리 사이에 혼선이 있었으나 대법원 2009. 9. 17 선고 2007다2428 전원합의체 판결을 비롯한 몇개의 대법원 판결로 도시정비법상 정비사업과 관련된 여러 쟁점이–특히 소송유형의 결정과 관련하여–새롭게 정리가 되었다. 그 주요 내용을 보면, 도시정비법에 따라 인가를 받아 재개발ㆍ재건축사업을 하는 조합은 행정주체이고, 조합에 대한 설립인가는 조합에 행정주체로서의 지위를 부여하는 설권적 처분이며(2008다60568 등), 조합이 설립인가 이후 도시정비법에 따라 한 사업시행계획과 관리처분계획, 청산금 부과 등은 행정처분의 성격을 갖고, 그에 관한 쟁송은 민사소송이 아니라 행정소송에 의하여 다투어야 한다(2007다2428 등)는 것이다. 이러한 판례의 입장에 따르면 재건축사업에서 구 법상 민사소송에 의하여 해결되었던 여러 분쟁–조합설립과 재건축결의, 사업시행계획, 관리처분계획, 청산금의 청구 등에 관한 분쟁–이 항고소송 또는 공법상 당사자소송으로 처리된다. 이러한 판례의 입장은 이전에는 대세적 효력이 없는 민사소송의 판결에 따라 재건축사업에 관한 분쟁이 처리됨으로써 분쟁이 반복되고 분쟁이 조속히 해결되거나 안정되지 못하였던 점을 극복한 것이어서 무엇보다 실무적인 측면에서 매우 긍정적으로 평가된다. 그러나 이러한 판례의 입장에 대해서 사적 결사인 재개발ㆍ재건축조합에 행정주체로서의 지위를 인정하기는 어렵다거나 사인들이 단체를 결성하여 재산권을 행사한다는 점에서 사법영역의 성격이 강한 재건축사업의 성격에 대한 고려가 부족하다는 비판도 있다. 그러나 재개발ㆍ재건축사업은 단순히 사인들의 사법상의 행위의 결합에 그치는 것이 아니라 주택의 보급, 기반시설 설치 및 노후 도심지역의 환경개선 등 공공성을 갖고 있고, 이는 본래 행정이 제공하여야 하는 영역이다. 재개발ㆍ재건축사업에서 의사결정의 주체가 사인들의 단체인 조합이고 그 결정의 주된 의도가 사익의 추구에 있지만, 그 사업 내용의 상당 부분은 공법 영역에서 이루어져야 하는 것이며, 조합이 일반분양분을 통한 도시주거환경 개선, 주택 신규 보급, 기반시설의 설치 및 제공 등 행정영역에 해당하는 결정을 하고 있기 때문에 이러한 조합에 대해서 행정주체로서의 지위를 인정하는 것은 충분히 가능하다. 그리고 이러한 행정주체의 행위에 대해 의사결정 과정에서의 분쟁 중 처분을 다투는 항고소송이 아닌 분쟁은 당사자소송의 개념과 공ㆍ사법의 구별기준에 따를 때 행정소송인 당사자소송으로 해결되는 것이 바람직하다. 따라서 판례의 입장을 지지하며, 다만 판례에 따를 경우 조합에 대해 사업의 각 단계별로 인가권을 통해 이를 감독하고 있는 행정청의 인가처분이 남아 있기 때문에 조합의 처분에 대해 행정청이 다시 처분을 하는 구조가 되어 버린 결과, 행정주체가 조합과 인가권자로 중복되어 있는 점에 대한 이론적 설명과 논리적인 해결이 뒷받침되어야 한다.